سکونتگاههای غیررسمی در حالی که زندگی مطلوبی را برای ساکنان رقم نمی‌‌‌زند، از منظر مدیریت شهری نیز به عنوان معضلی مهم شناخته می‌شود و بنابراین ساماندهی این سکونتگاه‌‌‌ها در زمره مسوولیت مدیران شهری در سطح دولت و شهرداری‌‌‌ها قرار دارد. در سالیان گذشته رویکرد سیاستگذاران شهری برای حل معضل سکونتگاههای غیررسمی تخریب این مکان‌‌‌ها بود، اما در ادامه و با مشخص شدن تبعات بیشتر این گونه تصمیمات قهری، بهسازی و توانمندسازی این سکونتگاه‌‌‌ها در دستور کار قرار گرفت. درواقع بی‌‌‌نتیجه ماندن و حتی نتیجه عکس گرفتن از برنامه‌‌‌هایی که کنترل و حذف سکونتگاههای غیررسمی را دنبال می‌کنند طی دهه‌‌‌های متمادی باعث شد تا سیاستگذاران بپذیرند این مناطق و چالش‌‌‌های آن با تخریب قابل حذف نیست.
بررسی‌‌‌ها حاکی از آن است که بهسازی و توانمندسازی سکونتگاههای غیررسمی نیاز به سه پیش‌‌‌شرط دارد که عبارتند از: توانمندسازی اقتصاد ساکنان، ایجاد فرصت‌‌‌های شغلی پایدار برای این افراد و پرهیز از تحمیل الگوی شهری مدنظر دولت به ساکنان و جامعه بومی سکونتگاه‌‌‌ها. در عین حال مطالبات ساکنان این سکونتگاه‌‌‌ها را می‌توان به هفت مولفه اصلی طبقه‌‌‌بندی کرد که شامل تامین خدمات زیرساختی اساسی زندگی شامل آب و برق و گاز، تعیین حقوقی مالکیت بناهای ساخته‌‌‌شده، بهبود کیفیت زندگی، ادغام در ساختار رسمی شهر و رفع گسست اجتماعی، کاهش فقر، تنظیم هزینه رسمی‌‌‌شدن سکونتگاه‌‌‌ها به دلیل افزایش اجاره‌‌‌بها و قیمت مسکن، تعیین‌تکلیف شغل ساکنان باتوجه به خطر از بین رفتن پیوندهای اجتماعی و شغلی شکل‌‌‌گرفته در این شیوه زندگی می‌شود.
استاد گروه شهرسازی دانشگاه کردستان در نشست هم‌‌‌اندیشی چالش‌‌‌های اجتماعی سیاستگذاری در سکونتگاههای غیررسمی به بررسی چالش‌‌‌ها و موانع در مسیر بهسازی و توانمندسازی این سکونتگاه‌‌‌ها پرداخت و تاکید کرد: هر سیاستگذاری برای سکونتگاههای غیررسمی باید با درک صحیح از موانع موجود و تضادهای ایجاد‌شده در مسیر انجام شود تا پیش از هر گونه اقدامی برای موانع احتمالی چاره‌‌‌اندیشی شود.
توانمندسازی غیررسمی‌‌‌ها با حل دوگانه‌‌‌های موجود
استاد گروه شهرسازی دانشگاه کردستان در نشست هم‌‌‌اندیشی «چالش‌‌‌های اجتماعی سیاستگذاری در سکونتگاههای غیررسمی» که توسط پژوهشکده سوانح طبیعی برگزار شد به بررسی پارادوکس‌‌‌های توانمندسازی و بهسازی این سکونتگاه‌‌‌ها پرداخت. وی در این نشست تاکید کرد: به رسمیت شناختن ساکنان سکونتگاههای غیررسمی اولین گام برای حل چالش این سکونتگاه‌‌‌هاست. وی در ادامه به بروز تضادهایی میان منافع ساکنان و فرآیند بهسازی نظیر افزایش هزینه اسکان در منطقه در پی پدیده بهسازی، هزینه‌‌‌های بالای رسمی شدن و رسمی ماندن برای ساکنان، از میان رفتن گروه‌‌‌های اجتماعی فعال در منطقه و عدم‌شکل‌‌‌گیری گروه جایگزین و… اشاره و تاکید کرد: سیاستگذاران باید با در نظر گرفتن این تضادها به ارائه راهکاری مناسب برای بهسازی سکونتگاههای غیررسمی بپردازند.
کیومرث ایراندوست برای شروع این بحث بخشی از کتاب فاولا نوشته جانیس پرلمن را که تجربه چهاردهه زندگی در این سکونتگاه‌‌‌هاست بازخوانی کرد. فاولا نامی است که به مناطق حاشیه‌‌‌ای شهرهای بزرگ برزیل اطلاق می‌شود، فاولا همان زاغه‌‌‌هایی است که با فرهنگی مستقل از جامعه اداره می‌شود. در بخشی از این کتاب آمده است: «فاولا عشق است»، «فاولا زندگی است»، «فاولا داستان مردمی است که کوشش می‌کنند همچون کسی شناخته شوند». به تعبیر کیومرث ایراندوست، نامرئی بودن دغدغه مهم ساکنان فاولاهاست؛ و آنها در تلاشی مستمر برای به رسمیت شناخته شدن هستند. ایراندوست در ادامه در خصوص بهسازی و توانمندسازی سکونتگاههای غیررسمی به پنج موضوع اصلی اشاره کرد و گفت: اولین موضوع عبارت است از بهبود زیرساخت‌‌‌ها که شامل تامین آب، برق، فاضلاب و مسکن می‌شود. دومین موضوع به ارتقای کیفیت زندگی ساکنان بازمیگردد، مورد سوم عبارت از رسمی‌‌‌سازی مالکیت و امنیت حقوق سکونت برای ساکنان و باشندگان این مناطق و موضع چهارم عبارت است از ادغام سکونتگاه‌‌‌ها در ساختار رسمی شهر و رفع جدایی و گسست از شهرها و مورد پنجم نیز کاهش فقر و حل چالش مسکن است.
وی ادامه داد: در میانه بهسازی و توانمندسازی سکونتگاه‌‌‌ها با پارادوکس‌‌‌های مهمی مواجه می‌‌‌شویم؛ شاید این پارادوکس‌‌‌ها در ابتدا چندان مهم به نظر نرسند، اما بی‌‌‌توجهی به آنها باعث می‌شود تا در میانه راه بهسازی چالش‌‌‌های بزرگی ظهور کنند. از این رو لازم است تا مدیران اجرایی پروژه‌‌‌های بهسازی و توانمندسازی این چالش‌‌‌ها را مدنظر قرار دهند. ایراندوست اولین پارادوکس احتمالی را که در میانه فرآیند بهبود و بهسازی شکل می‌گیرد تداوم مهاجرت و رشد سکونتگاههای غیررسمی عنوان کرد و گفت: در اغلب مواقع مدیریت شهری مشکل اصلی بروز سکونتگاههای غیررسمی را به مهاجرت و عدم‌توجه به آمایش سرزمینی مرتبط می‌‌‌داند؛ این درحالی است که این موضوع نتیجه مستقیم فقر، نابرابری و سیاستگذاری نادرست است. در حالی که اغلب مدیران شهری بر این باورند که بروز سکونتگاه غیررسمی نتیجه مهاجرت است؛ بهسازی این مناطق را عامل مشوق مهاجرت بیشتر می‌‌‌دانند. گاهی از بهسازی و توانمندسازی سکونتگاههای غیررسمی با عنوان امتیاز مثبت دادن به ساکنان این مناطق یاد می‌شود، اما من معتقدم که این تضادی برساخته ذهن است که برخی سیاستگذاران شهری به آن توجه دارند، درواقع نمی‌توان با هدف کاهش مهاجرت، مساله بهسازی را کنار گذاشت.
این استاد دانشگاه پارادوکس بعدی در مسیر بهسازی و توانمندسازی را افزایش اجاره، ارزش زمین و ارزش مسکن دانست و گفت: بروز چنین وضعیتی کاملا منطقی و روشن است. طبیعتا با انجام بهسازی از منظر زیرساخت شهری و کالبد مسکن در یک سکونتگاه غیررسمی؛ رشد قیمت زمین و خانه در منطقه مورد نظر رقم می‌‌‌خورد. درواقع در حالی که خانه در سکونتگاههای غیررسمی محلی برای سرپناه است؛ بهسازی آن را تبدیل به کالای مبادله‌‌‌ای می‌کند که دارای ارزش اقتصادی است. این موضوع می‌تواند برای بخشی از ساکنان سکونتگاههای غیررسمی به سبب کاهش دسترسی به سرپناه ارزان چالش‌‌‌زا باشد.
وی ادامه داد: احتمال سوداگری در بخش زمین و مسکن چالش بعدی رسمی‌‌‌سازی مالکیت زمین در سکونتگاههای غیررسمی است. وی تاکید کرد: درصورتی که بهسازی بدون در نظر گرفتن نیازهای واقعی و مشارکت واقعی جامعه محلی انجام شود، با مقاومت ساکنان یا شکست برنامه‌‌‌ها مواجه می‌شود. این موضوعی است که سیاستگذاران باید مدنظر داشته باشند. شکست یک پروژه به دلیل عدم‌جلب مشارکت محلی باعث می‌شود تا رویکرد منفی نسبت به نتیجه چنین دست اقداماتی شکل گیرد.
ایراندوست در ادامه خطر اعیان‌‌‌سازی را پارادوکس بعدی بهسازی سکونتگاههای غیررسمی عنوان کرد و گفت: اعیان‌‌‌سازی یکی از نتایج پدیده بهسازی سکونتگاههای غیررسمی است که با اصل هدف بهسازی مغایرت دارد. در صورت بهسازی، ارزش زمین و مسکن در این مناطق افزایش پیدا می‌کند؛ درپی این موضوع بخشی از باشندگان به دلیل اعیان شدن منطقه ناچار به جابه‌‌‌جایی می‌‌‌شوند و ساکنان جدیدی به این سکونتگاه‌‌‌ها می‌‌‌آیند. بنابراین از دل بهسازی در سکونتگاههای غیررسمی، شکل دیگری از غیررسمیت ایجاد می‌شود. تحمیل رویه‌‌‌های بوروکراتیک به ساکنان سکونتگاههای غیررسمی از دیگر موارد تضادساز در فرآیند بهسازی و توانمندسازی است. افراد در حوزه غیررسمی به دنبال فرار از رویه‌‌‌های بوروکراتیک هستند؛ بنابراین تحمیل رویه بوروکراتیک به آنها به نوعی تضادساز خواهد بود. ساکنان سکونتگاههای غیررسمی به دنبال فرار از هزینه‌‌‌های رسمی شدن و رسمی ماندن هستند؛ اما با بهسازی این سکونتگاه‌‌‌ها، سعی می‌شود که چارچوب بوروکراتیکی بر این افراد تحمیل شود.
درواقع در این شرایط تضادی اساسی میان ماهیت شکل‌‌‌گیری این سکونتگاههای غیررسمی و فلسفه بهسازی آن به وجود می‌‌‌آید. گسست اجتماعی و آسیب به سرمایه اجتماعی از دیگر معایب بهسازی سکونتگاههای غیررسمی است؛ عموما سکونتگاههای غیررسمی برخوردار از نوعی سرمایه اجتماعی اولیه حاکم در این مناطق هستند که در میانه توانمندسازی و بهسازی محله‌‌‌ها، این سرمایه اجتماعی اولیه از میان می‌رود؛ اما سرمایه اجتماعی مدرنی جایگزین آن نمی‌شود. خطر از میان رفتن پیوندهای بخش غیررسمی از دیگر تضادهای حاصل از فرآیند بهسازی است؛ کارکرد مسکن در سکونتگاههای غیررسمی به نحوی است که پیوند عمیقی میان نحوه زندگی و کار ساکنان وجود دارد. در چنین شرایطی بهسازی و نوسازی این مناطق پیوند میان ساکنان با مشاغل غیررسمی را از میان می‌‌‌برد، درواقع بهسازی سکونتگاه‌‌‌ها بخشی از ساکنان را از مزیت‌‌‌های غیررسمی محروم می‌کند؛ این در حالی است که برای آن جایگزین دیگری وجود ندارد و این موضوع چالش‌‌‌برانگیز خواهد بود.
ناهمخوانی هزینه‌‌‌های رسمی شدن و هزینه‌‌‌های رسمی ماندن از دیگر تضادهای بهسازی است. درواقع حتی اگر سیاستگذاران عزم رسمی‌‌‌سازی سکونتگاه‌‌‌ها و ساکنان آنها را داشته باشند؛ در برخی موارد بخشی از ساکنان این بخش‌‌‌ها به دلیل هزینه‌‌‌های رسمی شدن و رسمی ماندن از آن اجتناب می‌کنند. درواقع غیررسمی بودن مزایایی را برای بخشی از ساکنان این مناطق به همراه دارد. ناهمخوانی الزامات حکمرانی شهری رسمی با واقعیت‌‌‌های اجتماعی، اقتصادی و فضایی سکونتگاههای غیررسمی موضوع تضادساز دیگری است که به چالش‌‌‌های موجود در مسیر رسمی شدن دامن می‌زند. درواقع در برخی موارد الزامات حکمرانی شهری برآمده از نگاه مهندسی رسمی نیست و این مورد می‌تواند چالش‌‌‌زا باشد.
ایراندوست در ادامه از بروز دوگانه‌‌‌هایی در سیاستگذاری و عمل در بهسازی سکونتگاه‌‌‌هایی غیررسمی خبر داد و گفت: یکی از اصلی‌‌‌ترین دوگانگی‌‌‌ها در میانه سیاست بهسازی چالش در میان رسمی‌‌‌سازی و انعطاف‌‌‌پذیری است؛ درواقع هر چه به سمت رسمی‌‌‌سازی حرکت شود، انعطاف‌‌‌پذیری کاهش پیدا می‌کند. درواقع رسمی‌‌‌سازی توان تطابق با شرایط محلی را ندارد و این موضوع چالش‌‌‌زا می‌شود.
دومین دوگانه مشارکت از پایین و کنترل از بالاست. توانمندسازی ماهیت اجتماعی مشارکتی از پایین دارد، این درحالی است که بهسازی ماهیت کنترلگری از بالا دارد. در برخی موارد این دو رویه با یکدیگر همخوان نیستند، بنابراین حکمروایی محله‌‌‌ای نمی‌تواند شکل گیرد و این موضوع به عدم‌تحقق دموکراسی محله‌‌‌ای می‌‌‌انجامد.
سومین دوگانه عدالت اجتماعی و منافع سرمایه‌گذاری است، این تعارض به ایجاد تعارض میان منافع مردم و منافع سرمایه می‌‌‌انجامد. دوگانه بعدی نیز نگاه کوتاه‌مدت و رویکرد بلندمدت است؛ که به ایجاد تضاد پروژه‌محوری در برابر پایداری اجتماعی-اقتصادی می‌‌‌انجامد.
در کنار موارد یاد شده مساله دوگانه سکونتگاههای امید در برابر سکونتگاههای ناامیدی را صاحب‌نظری به نام استاکت مطرح کرد؛ مطابق این نظریه برخی از سکونتگاههای غیررسمی، سکونتگاه امید و برخی سکونتگاه ناامیدی هستند. در سکونتگاه‌‌‌هایی که از آنها با عنوان سکونتگاه امید یاد می‌شود؛ ظرفیت‌‌‌های محلی و شبکه‌‌‌های اجتماعی قوی وجود دارد، درواقع این سکونتگاه‌‌‌ها اجماعی پویا دارند و بهسازی این سکونتگاه‌‌‌ها با رفع موانع و با همکاری شبکه اجتماعی ممکن می‌شود.
این در حالی است که برخی سکونتگاه‌‌‌ها از جنس سکونتگاه ناامیدی هستند؛ شرایط زندگی برای ساکنان این مناطق هر روز سخت و دشوار می‌شود؛ در چنین مناطقی برای اصلاح شرایط نیاز به کمک مددکاری، یارانه‌‌‌ای و… است. درواقع نمی‌توان برای این دو نوع سکونتگاه، یک سیاست را پیش گرفت. ایراندوست در ادامه از سه پاردوکس اصلی عدم‌مشارکت در فرآیند بهسازی نام برد که عبارتند از قدرت مردم دربرابر نفوذ نهادها؛ تامین منابع در برابر وعده‌‌‌های بیپشتوانه و نهادهای دولتی در برابر نهادهای مردمی. وی ادامه داد: مردم سکونتگاههای غیررسمی دربرابر نفوذ نهادها دارای قدرت هستند؛ مشارکت اصیل زمانی ممکن می‌شود که نهادهای بالا قدرت را واگذار کنند. تامین منابع در برابر وعده‌‌‌های بیپشتوانه دومین پارادوکس عدم‌مشارکت در این بخش است؛ معمولا کار توانمندسازی و بهسازی با وعده‌‌‌های بزرگ آغاز می‌شود؛ با این وعده که قرار است تغییر به سرعت رقم بخورد، اما محدودیت منابع مالی دولتی باعث می‌شود تا وعده‌‌‌ها در این بخش محقق نشود و این موضوع به بروز بدبینی بینجامد. سومین پارادوکس در این بخش نیز به رودررو قرار گرفتن نهادهای دولتی در برابر نهادهای مردمی بازمیگردد؛ درواقع تعارضی میان مسوولیت‌‌‌پذیری اجتماعی و مداخلات غیرمسقیم دولت‌‌‌ها وجود دارد.
راهکارهای پیشنهادی
این استاد دانشگاه در ادامه به بیان چند نکته که به حل چالش‌‌‌ها در مسیر بهسازی و توانمندسازی بافت فرسوده کمک می‌کند پرداخت و گفت: برنامه‌‌‌ریزی مشارکتی واقعی اولین گام برای حل مشکل است؛ درواقع دولت باید بتواند بخشی از اختیارات خود را به شکل واقعی و غیرنمایشی به جوامع محلی تفویض کند. رویکرد تدریجی دومین گام است؛ این رویه به بهبود گام به گام متناسب با ظرفیت‌‌‌ها در بخش مسکن و در بخش اقتصاد بازمیگردد. حفظ قابلیت پرداخت هزینه اسکان مورد دیگری است که باید در فرآیند بهسازی مورد توجه قرار گیرد به نحوی که مردم امکان اسکان در منطقه را از دست ندهند. توانمندسازی اقتصادی گام بعدی در این خصوص بوده و این هدف از طریق ایجاد فرصت‌‌‌های شغلی پایدار برای ساکنان محقق می‌شود. حفظ ویژگی‌‌‌های بومی و اجتماعی سومین راهکار پیشنهادی برای حل چالش‌‌‌ها در مسیر بهسازی و توانمندسازی سکونتگاههای غیررسمی است، این موضوع باعث پرهیز از تحمیل الگوهای شهری رسمی می‌شود.
