مشکلات اقتصادی در نبود دانش سیاسی
علت تداوم مشکلات اقتصادی در ایران نه فقدان دانش سیاست‌گذاری، بلکه نبود اراده سیاسی و ضعف نهادی در اجرای اصلاحات است.
علت تداوم مشکلات اقتصادی در ایران نه فقدان دانش سیاست‌گذاری، بلکه نبود اراده سیاسی و ضعف نهادی در اجرای اصلاحات است.
به گزارش رصد روز، چرا معضلات اقتصاد ایران پس از گذشت سال‌ها حل نمی‌شود؛ به بیان دیگر، چرا تورم، رشد پایین اقتصادی، نابرابری، بیکاری و … در اقتصاد ایران همواره تکرار می‌شود. فرق نمی‌کند چه دولتی بر سرکار باشد، مشکلات یکی است و هیچ یک از چهارده دولت گذشته نتوانستند، راهکاری برای حل فهرست بلندبالای مشکلات اقتصادی کشور پیدا کنند. آیا علت این ناکامی‌ها، نبود شناخت کافی از سیاست‌های درست است یا مسئله اصلی در ناتوانی در اجرای این سیاست‌ها نهفته است؟
در حقیقیت این معضل تنها مختص به ایران نیست و بسیاری از کشورهای در حال توسعه طی چند دهه اخیر با مواجه بودند. با وجود دسترسی این کشورها به انبوهی از تجربه‌های بین‌المللی و نسخه‌های سیاستی شناخته‌شده، بسیاری از مشکلات بنیادی آن‌ها همچنان پابرجاست و حتی در برخی موارد تشدید شده است. این تناقض که چرا باوجود دسترسی به دانش سیاست‌گذاری، توسعه اقتصادی پایدار محقق نمی‌شود، به یکی از پرسش‌های محوری ادبیات اقتصاد توسعه تبدیل شده است.
در نخستین نگاه، ممکن است تصور شود که کشورها از سیاست‌های کارآمد اطلاع ندارند یا نسبت به پیامدهای آن‌ها دچار تردیدند؛ اما بخش بزرگی از ادبیات سیاست‌گذاری، به‌ویژه پس از دهه ۱۹۹۰، نشان می‌دهد که در بسیاری از موارد، چارچوب‌های سیاستی مؤثر به‌خوبی شناخته شده‌اند. با این حال، موانع نهادی، سیاسی و اجرایی، مانع از آن می‌شوند که این سیاست‌ها به مرحله‌ی اجرا برسند یا به شکلی باثبات و جامع اجرا شوند.
تجربه کشورهایی مانند ایران، آرژانتین یا پاکستان نشان می‌دهد که صرف داشتن دانش نسبت به اقتصاد کلان، آزادسازی تجاری یا اصلاح ساختار مالی کافی نیست. در مقابل، کشورهایی مانند ویتنام، بوتسوانا یا کره جنوبی موفق شدند در شرایطی مشابه، سیاست‌هایی را به اجرا درآورند که به تحولات ساختاری و پایدار اقتصادی منجر شد. بنابراین، مسئله اصلی درک تفاوت میان “دانستن” و “توانستن” در عرصه سیاست‌گذاری است؛ تفاوتی که ریشه در ساختارهای سیاسی،کیفیت نهادها و منطق منافع دارد.
در ادبیات اقتصادی و سیاست‌گذاری توسعه، سه رویکرد اصلی برای تبیین شکاف میان «سیاست‌های مطلوب» و «واقعیت‌های ناکارآمد» در کشورهای در حال توسعه شناسایی شده‌اند. این رویکردها به‌ترتیب، بر ناکافی بودن دانش سیاستی، محدودیت‌های سیاسی–اقتصادی و ضعف نهادی در اجرا تأکید دارند.
رویکرد اول: فقدان شناخت کافی از سیاست درست
دیدگاهی قدیمی در اقتصاد توسعه بر این فرض استوار است که کشورها هنوز به درک دقیقی از سیاست‌های مؤثر دست نیافته‌اند. در این دیدگاه، شکست‌های اقتصادی نتیجه «خطا در طراحی» است نه «موانع اجرای صحیح». این رویکرد، به‌ویژه در دهه‌های ۱۹۶۰ تا ۱۹۸۰، از سوی رویکردهای برنامه‌ریزی متمرکز، نوسازی‌گرایان و برخی نسخه‌های تجویزی بانک جهانی حمایت می‌شد.
با این حال، ویلیام ایستِرلی در کتاب تأثیرگذار خود «جستجوی دست‌نیافتنی برای رشد اقتصادی» این فرض را به چالش می‌کشد. او نشان می‌دهد که در اغلب موارد، اطلاعات نسبتاً مناسبی از سیاست‌های مؤثر وجود داشته اما نبود انگیزه‌ها و نهادهای پاسخ‌گو، مانع از تحقق آن‌ها شده است. در واقع دانش نسبت به رشد و توسعه از طریق تجربه‌های جهانی و تحقیقات دانشگاهی نسبتاً غنی شده است، اما مشکل در ترجمه این دانش به سیاست‌های عملی باقی‌مانده است.
رویکرد دوم: وجود سیاست درست، اما عدم اراده سیاسی برای اجرا
نظریه‌پردازان نهادی و اقتصاد سیاسی، از جمله دارون عجم‌اوغلو و جیمز رابینسون در کتاب مشهور «چرا ملت‌ها شسکت می‌خورند» بر این نکته تأکید می‌کنند که سیاست‌های مطلوب اغلب مشخص هستند، اما توسط ائتلاف‌های حاکم یا نخبگان سیاسی به اجرا گذاشته نمی‌شوند. دلیل این امر، تضاد میان منافع بلندمدت جامعه با منافع کوتاه‌مدت نخبگان سیاسی و اقتصادی است. آن‌ها نشان می‌دهند که نهادهای «استخراج‌گر» در کشورهای در حال توسعه، جلوی هرگونه اصلاحاتی را می‌گیرند که توازن قدرت موجود را تهدید کند، حتی اگر این اصلاحات از منظر کارایی اقتصادی سودمند باشد.
رویکرد سوم: شکاف نهادی و ضعف در اجرای سیاست‌ها
حتی در مواردی که سیاست‌های درست با اجماع سیاسی تصویب می‌شوند، بسیاری از کشورها در مرحله اجرا با شکست مواجه می‌شوند. دلیل این امر، ناتوانی بوروکراسی، ضعف سیستم‌های نظارتی، کمبود منابع انسانی متخصص و نبود زیرساخت‌های نهادی برای پیاده‌سازی اصلاحات است.
در این زمینه، مفهومی به نام «دام قابلیت» مطرح می‌شود. بر اساس این مفهوم بسیاری از دولت‌ها، به‌جای تقویت واقعی ظرفیت‌های اجرایی خود، به نمایش‌های سطحی از اصلاحات روی می‌آورند؛ بدین معنا که ساختارها و قوانین را از کشورهای موفق تقلید می‌کنند، بدون آنکه محتوای اجرایی آن‌ها را درک یا پیاده‌سازی کنند.
از سوی دیگر، با توجه به پیچیدگی ذاتی سیاست‌گذاری و دخالت بازیگران متعدد، شکست بسیاری از سیاست‌ها نه به دلیل ناآگاهی یا مقاومت سیاسی، بلکه به دلیل ناهماهنگی نهادی، نبود ظرفیت جذب و ضعف در پایش و ارزیابی است.
بنابراین می‌توان دریافت که ریشه‌های حل‌نشدن مشکلات اقتصادی در کشورهای در حال توسعه را نمی‌توان به یک علت واحد تقلیل داد. آنچه به عنوان «شکاف سیاست تا عمل» شناخته می‌شود، حاصل برهم‌کنش سه سطح متفاوت اما مرتبط از موانع است: نبود دانش یا اجماع بر سر سیاست درست، فقدان اراده یا انگیزه سیاسی برای اجرای آن و ضعف ظرفیت اجرایی در پیاده‌سازی اصلاحات.
آرژانتین یکی از بارزترین نمونه‌های کشورهایی است که در مقاطع مختلف، به‌ویژه پس از دهه ۱۹۹۰، برنامه‌های اصلاحات اقتصادی از جمله مهار تورم، اصلاح مالیات، خصوصی‌سازی و تثبیت نرخ ارز را با همکاری بانک جهانی و صندوق بین المللی پول تدوین کرد. با این حال، این سیاست‌ها اغلب به شکل ناقص، نامتوازن یا ناپایدار اجرا شدند. دلیل اصلی این ناکامی، مقاومت نخبگان اقتصادی، نفوذ اتحادیه‌های پرقدرت و نبود اراده سیاسی پایدار برای کنترل هزینه‌های بودجه‌ای بود. تحلیل اقتصاد سیاسی این کشور نشان می‌دهد که سطح دوم (موانع سیاسی و تضاد منافع) نقش غالب را در شکست سیاست‌ها ایفا کرده است.
در نیجریه، دانش نسبت به ضرورت تنوع‌بخشی به اقتصاد فراتر از نفت، آزادسازی قیمت‌ها و اصلاح یارانه‌ها وجود داشت. اما در عمل سیاست‌گذاری در اسارت منافع سیاسی کوتاه‌مدت، فساد ساختاری و سهم‌خواهی ایالت‌ها و گروه‌های فشار بود. دولت‌های مختلف نتوانستند ساختار رانتی را به ساختاری تولیدمحور تبدیل کنند. نتیجه، چرخه‌ای از اصلاحات نیمه‌کاره و بازگشت به وضعیت پیشین بود. در اینجا نیز تضاد منافع و نبود اراده سیاسی به‌عنوان مانع اصلی شناخته می‌شود.
در دوران حکومت چاوز و مادورو، سیاست‌هایی همچون تثبیت مصنوعی نرخ ارز، کنترل قیمت، توزیع یارانه‌های گسترده و ملی‌سازی گسترده در دستور کار قرار گرفتند. برخلاف هشدارهای گسترده اقتصاددانان، دولت به دلیل باور ایدئولوژیک و بی‌اعتمادی به بازار، مسیر اقتصاد دولتی افراطی را دنبال کرد. در اینجا، می‌توان گفت که سطح اول (عدم شناخت از سیاست‌های مؤثر) همراه با ایدئولوژی‌زدگی علت اصلی ناکامی بوده است.
در زیمبابوه نیز سیاست‌هایی مانند اصلاحات ارضی قهری، چاپ گسترده پول و بی‌ثباتی مالکیت، بدون درک صحیح از پیامدهای اقتصادی آن‌ها، منجر به فروپاشی نظام تولید و ابرتورم شد. در اینجا نیز خطای تحلیل سیاستی و ضعف فکری در سطح حاکمیت مشهود بود.
کره‌جنوبی از دهه ۱۹۶۰ با تمرکز بر ثبات اقتصاد کلان، حمایت هدفمند از صنایع، ارتقاء آموزش و توسعه صادرات، یک مسیر سیاستی مشخص را در پیش گرفت. مهم‌تر آنکه، دولت توانمند و بوروکراسی توسعه‌گرا در کنار اراده سیاسی بلندمدت زمینه اجرای مؤثر این سیاست‌ها را فراهم کرد. این تجربه نمونه‌ای از غلبه هم‌زمان بر سطح اول (دانش)، دوم (اراده) و سوم (ظرفیت اجرایی) است.
پس از اصلاحات «دوئی موی» در سال ۱۹۸۶ ویتنام با حفظ کنترل سیاسی به تدریج سیاست‌های بازارمحور را در حوزه تولید، تجارت و جذب سرمایه خارجی به اجرا گذاشت. موفقیت این کشور در فقرزدایی و رشد صادراتی ناشی از ترکیب دانش مناسب سیاستی، اراده اصلاحی در رهبری سیاسی و ساختار اجرایی منعطف بود.
اقتصاد ایران از نظر دانش و آگاهی سیاست‌گذاران نسبت به اصول بنیادین سیاست‌گذاری توسعه‌ای در وضعیت نسبتاً مناسبی قرار دارد. طی چهار دهه گذشته، حجم وسیعی از اسناد رسمی، برنامه‌های توسعه پنج‌ساله، سیاست‌های کلی نظام، مطالعات پژوهشی و گزارش‌های نهادهای پژوهشی نشان می‌دهند که سیاست‌های مؤثر مانند تثبیت اقتصاد کلان، تنوع‌بخشی صادراتی، رفع انحصارات دولتی، اصلاح نظام مالیاتی و … همگی به‌خوبی درک شده‌اند و در بسیاری از اسناد سیاستی تدوین شده‌اند. بنابراین، می‌توان گفت سطح اول (دانش سیاستی) در ایران تا حد زیادی حاصل شده و نمی‌توان تداوم ناکامی‌های اقتصادی را صرفاً به «ندانستن» نسبت داد. بنابراین دلایل اصلی شکست بخش عمده‌ای از اصلاحات اقتصادی در ایران در سطح دوم تحلیل قرار دارد:
برای مثال، با وجود اجماع علمی بر ضرورت حذف ارز ترجیحی، اجرای آن در عمل به تأخیر افتاده، ناپیوسته اجرا شد و با سیاست‌های جبرانی ناکارآمد همراه بود. همین وضعیت درباره اصلاح نظام یارانه انرژی، قیمت‌گذاری کالاهای اساسی، نظام بانکی و مالیاتی نیز قابل مشاهده است. در نتیجه، می‌توان گفت ایران در سطح دوم (اراده سیاسی و مقاومت منافع موجود) دچار گره‌های ساختاری است که موجب می‌شود سیاست‌های شناخته‌شده به اجرا درنیایند یا در میانه راه تغییر شکل دهند. حتی در مواردی که اجماع سیاسی نسبی برای اجرای یک سیاست وجود داشته است (مثلاً طرح تحول سلامت، هدفمندی یارانه‌ها یا مالیات بر ارزش افزوده) کیفیت اجرا و ظرفیت نهادی به چالشی جدی تبدیل شده است.
همه این موارد نشان می‌دهد که نظام اجرایی ایران، گرچه در اسناد و نهادسازی‌ها فعال است، اما در اجرا اغلب گرفتار «ظاهرسازی نهادی» و «عمل‌گرایی سطحی» است؛ یعنی قوانین وضع می‌شوند اما پیاده‌سازی آن‌ها یا به تعویق می‌افتد، یا ناکارآمد و پرهزینه انجام می‌شود. بنابراین، در ایران، مسئله اصلی نه در ندانستن، بلکه در نخواستن و نتوانستن ریشه دارد. اصلاحات اقتصادی، اگرچه در سطح فنی طراحی می‌شوند اما به دلیل فشارهای ذی‌نفعان، ضعف هماهنگی نهادی و ناکارآمدی دستگاه‌های اجرایی، به اهداف مورد نظر نمی‌رسند.
برای عضویت در کانال رصد روز کلیک کنید
