معمای گم شدن دلارهای نفتی ایران

در مواجهه با این تناقض، بخشی از رسانه‌های داخلی نوک پیکان انتقاد را به سمت «تراستی‌ها»، واسطه‌ها و تخفیف‌های تحریمی نشانه رفته‌اند. فرضیه آن‌ها این است که ایران نفت را می‌فروشد، اما بخش عمده‌ای از درآمد آن در شبکه‌های غیررسمی رسوب می‌کند یا به شکل تخفیف‌های نجومی به خریداران خارجی پیشکش می‌شود. اما آیا واقعاً تمام معمای مفقود شدن درآمدهای نفتی در جیب واسطه‌ها خلاصه می‌شود؟

تقلیل دادن بحران درآمدی دولت به «رسوب پول در شبکه تراستی‌ها»، یک خطای دید استراتژیک است. داده‌های رسمی بانک مرکزی ایران به وضوح نشان می‌دهد که مجموع صادرات نفت و گاز کشور (به قیمت FOB) از ۲۳.۳ میلیارد دلار در سال ۱۳۹۹، با یک جهش خیره‌کننده به ۵۶.۷ میلیارد دلار در سال ۱۴۰۲ و نهایتاً به رقم بی‌سابقه ۶۵.۸ میلیارد دلار در سال ۱۴۰۳ رسیده است. این آمار رسمی داخلی، دقیقاً گزارش‌های رسانه‌های غربی مبنی بر جهش صادرات ایران را تأیید می‌کند.

تراستی‌ها فرزندِ مشروعِ خارج شدن انحصار فروش از دست شرکت‌های تابعه وزارت نفت و ورود نهادهای غیرتخصصی به بازار انرژی هستند. تا زمانی که با علت (تغییر ساختار فروش) مقابله نشود، مبارزه با معلول (تراستی‌ها) راه به جایی نمی‌برد. پاسخ به معمای گم شدن این ده‌ها میلیارد دلار را نباید در بنادر چین جست‌وجو کرد؛ پاسخ در راهروهای مجلس و تبصره‌های پنهان قوانین بودجه نهفته است.

برای درک مسیر واقعی دلارهای نفتی، باید به سراغ سخت‌ترین اسناد مالی کشور، یعنی گزارش‌های تفریغ بودجه رفت. بررسی روند این گزارش‌ها از سال ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۳، یک الگوی تکرارشونده و شگفت‌انگیز را نشان می‌دهد:

1. سال ۱۴۰۱؛ تولد ردیف‌های تاریک: در قانون بودجه ۱۴۰۱، قانون‌گذار در قالب بند (ی) تبصره ۱، مجوزی برای واگذاری مستقیم نفت به نیروهای مسلح و برخی دستگاه‌ها صادر کرد. اما نکته حیرت‌انگیز در گزارش تفریغ دیوان محاسبات نهفته است؛ جایی که دیوان رسماً اعلام می‌کند به دلیل مکاتبه شرکت ملی نفت، گزارش عملکرد این بند «طبقه‌بندی شده» است و از انتشار عمومی آن خودداری می‌کند. این نقطه آغاز نهادینه شدن مسیرهای موازی بود.
2. سال ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳؛ انفجار ردیف‌های نمادین: در بودجه‌های بعدی، حجم این واگذاری‌ها چنان بزرگ شد که دیگر امکان پنهان کردن کامل آن‌ها وجود نداشت. گزارش‌های تفریغ ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ نشان می‌دهند که دولت در «ردیف‌های اصلی فروش نفت خود» با کسری شدید مواجه بوده (تحقق حدود ۵۴ تا ۶۰ درصدی). اما در همان جداول، ردیفی با عنوان «تحویل نفت موضوع بند ی» وجود دارد که پیش‌بینی آن در قانون فقط یک عدد نمادینِ «۱ میلیارد ریال» بوده، اما در عملکرد به ارقام نجومی ۱۲۰۰ هزار میلیارد تومان (در ۱۴۰۲) و بیش از ۴۳۰۰ هزار میلیارد تومان (در ۱۴۰۳) رسیده است.

این پدیده که نفت از یک ثروت متمرکز در خزانه‌داری کل، به یک «کالای قابل توزیع میان نهادها» تبدیل شده است، نیازمند یک مفهوم‌پردازی جدید است که می‌توان آن را «انفال‌سازی» (Anfalization) نامید. بر اساس اصل ۴۵ قانون اساسی، نفت بخشی از انفال است و مدیریت آن در اختیار حکومت اسلامی قرار دارد. تا پیش از دهه اخیر، این مالکیت در قالب تصدی‌گری متمرکزِ دولت (وزارت نفت) تفسیر می‌شد. اما از بودجه ۱۴۰۱ به این سو، واگذاری بخشی از نفت خام به نهادها، از یک اقدام غیررسمیِ امنیتی، به یک رویه تثبیت‌شده‌ی حقوقی تبدیل شد. در این الگوی جدید، نفت نه دولتی است (چون فروش آن کاملاً در انحصار دولت نیست) و نه خصوصی (چون مالکیت آن واگذار نشده است). بلکه نفت به‌عنوان «انفال»، در قالب یک بودجه‌ سایه، میان دستگاه‌های مختلف سهمیه‌بندی می‌شود.

برای درک عمیق‌تر این پدیده، باید به یک تفکیک بنیادین نظری در علوم سیاسی رجوع کرد: تفاوت میان «حکومت» (Government) به معنای قوه مجریه و دستگاه بوروکراتیک، و «دولت/کلیت واحد سیاسی» (State) که دربرگیرنده تمامی نهادهای حاکمیتی، نظامی و فرادولتی است.

حل معمای آمارهای فرهیختگان و وال‌استریت ژورنال در گرو فهم همین شکاف است؛ آنچه رسانه‌های بین‌المللی رصد می‌کنند، موفقیت «State» (دولت جمهوری اسلامی ایران) در فروش نفت است؛ اما آنچه ما در قالب تورم و کسری بودجه تجربه می‌کنیم، مفلس بودن «Government» (قوه مجریه) است. این شکاف نهادین، محصول یک دگرگونی تاریخی در ساختار قدرت و ثروت در جمهوری اسلامی است. طی سالیان گذشته، سهم نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای انقلابی و حاکمیتی از منابع قدرت به‌شدت افزایش یافته است. این ساختار سیاسی جدید با سه بازوی اصلی شکل گرفته است:

1. خصوصی‌سازی‌های معیوب که به فربه‌شدن بخش‌های خصولتی انجامید؛
2. تأسیس و گسترش شوراهای عالی به عنوان نهادهای تصمیم‌گیرِ ورای قوای سه‌گانه که اقتدار بوروکراتیک قوه مجریه را محدود کردند؛
3. و پدیده «انفال‌سازی» منابع که سبب شد شریان‌های حیاتیِ تأمین مالی (نفت)، از انحصار قوه مجریه خارج شده و به صورت غیرمتمرکز در اختیار سایر اجزای State قرار گیرد.

در این ساختار جدید، دولت جمهوری اسلامی ایران (State) ثروتمند و دارای جریان درآمدی مستقل است، اما قوه مجریه (Government) به عنوان متولی رفاه عمومی و خدمات مدنی، از درآمدهای اصلی خود محروم مانده است.

پرده پنجم: ریشه فقهی انحصار ارزی و سراب درآمدی بودجه

وقتی بیان می‌شود عملکرد واگذاری نفت به نهادها هزاران هزار میلیارد تومان بوده، نبایستی دچار خطای تحلیلی شد. بخش بزرگی از این «تورم عددی» در گزارش‌های تفریغ، ناشی از معجزه نرخ ارز و حق انحصاری تسعیر است. اما این حق انحصاری از کجا نشأت می‌گیرد؟

این فتوای تاریخی، در کنار اصل ۴۵ قانون اساسی، پایه‌های «انفال‌سازی ارزی» را شکل می‌دهد. وقتی حاکمیت (State) خود را مالک بلامنازع ارزهای نفتی می‌داند، محق است که برای این دارایی خود، قیمت‌گذاری چندگانه و تبعیض‌آمیز اعمال کند. بر این اساس، «بازی با نرخ ارز» دیگر صرفاً یک خطای تکنیکال اقتصادی نیست، بلکه ابزار حاکمیت برای بازتوزیع ثروت میان اجزای خود است.

در همین راستا، قوه مجریه دلارهای نفتی محدود خود را با نرخ‌های پایین و دستوری برای امور روزمره محاسبه می‌کند و دچار ناترازی می‌شود. اما نفتِ واگذار شده به نهادهای درون دولت (ردیف‌های مازاد و بند ی)، در عمل با نرخ‌های نزدیک بازار یا سامانه مبادله (ETS) تسویه و در دفاتر حسابداری ثبت می‌گردد.

نتیجه آنکه روی کاغذ به نظر می‌رسد درآمدهای نفتی کشور ۱۴۳ درصد محقق شده است، در حالی که این صرفاً حاصلِ ضربِ «فروش‌های اختصاصیِ حاکمیت» در «دلارِ گران‌شده» است. پولی که به دست آمده، صرف واردات یا تسویه بدهی‌های همان نهادهای خاص شده و یک ریال از آن به بدنه عمومی اقتصاد و تأمین کسر بودجه‌ دولتِ رفاه (Government) تزریق نشده است. در واقع، حاکمیت ارز خود را گران‌تر فروخته تا استقلال مالی اجزای خود را حفظ کند، بی‌آنکه این درآمدها گرهی از کار دستگاه بوروکراتیک و رفاه عمومی باز کند.

توهم رفع تحریم‌ها

نقد تحلیل‌هایی که صرفاً دلال‌ها را مقصر می‌دانند، در اینجا به نقطه طلایی خود می‌رسد: همان‌طور که اشاره شد، شبکه‌های تراستی با تمام ناکارآمدی‌ها و فسادپذیری‌شان، صرفاً معلولِ وضعیت «انفال‌سازی نفت» و محصولِ خروج انحصار فروش از دست وزارت نفت هستند. درمان این عارضه، نه با تغییر نام واسطه‌ها، بلکه با مقابله با علت اصلی (بازگشت به ساختار متمرکز خزانه‌داری) امکان‌پذیر است.

اما این رویه حقوقی جدید، یک پیامد خطرناک به نام «چسبندگی نهادی» (Institutional Stickiness) به همراه دارد. نهادهای قدرتمندی که در سال‌های اخیر به منابع مستقیم و مستقل نفتی متصل شده‌اند، به این استقلال مالی عادت کرده‌اند.

بنابراین، یک واقعیت استراتژیک را باید پذیرفت: حتی اگر در خوش‌بینانه‌ترین حالت، تحریم‌های بین‌المللی لغو شوند یا سازوکارهای تجارت رسمی و جایگزین با توافقاتی نظیر قراردادهای کلان با چین تثبیت گردند، نبایستی انتظار داشت که مشکل کسری بودجه «دولت» به‌سرعت حل شود. چرا که اقتصاد ایران از مدار «دولت متمرکز نفتی» خارج شده و به یک ساختار چندپاره تغییر فاز داده است. در این ساختار، رسمی شدن فروش نفت مستقیماً به معنای فربه‌تر شدنِ خزانه دولت نخواهد بود. تا زمانی که معمای شکاف میان «دولت» و «حکومت» حل نشود، پارادوکس «کشورِ نفت‌فروش، بوروکراسیِ مفلس» به قوت خود باقی خواهد ماند.