یکم – کسری بودجه‌های سالانه دولت‌ها
کسری بودجه دولت‌ها پیامد قانون‌شکنی‌هاو تخطی به اصل ۵۲ قانون اساسی است که ریشه اصلی بحران اقتصادی در کشور ماست. اصل ۵۲ قانون اساسی در زمینه چگونگی تدوین لایحه بودجه سالانه دولت و تصویب آن در مجلس مقرر کرده است:«بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌شود…».
قید «به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود» در این اصل، ناظر به قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال ۱۳۴۹ و قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ است که در زمان تصویب قانون اساسی اعتبار داشته‌اند. ماده یک قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور را برنامه مالی دولت برای یک سال مالی و دربرگیرنده درآمدها و دیگر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌های دولت در یک سال مالی در نظر گرفته است که باید موازنه در آنها وجود داشته باشد و قانونی بودن درآمدها و هزینه‌های دولت از سوی مجلس کنترل شود. ولی با وجود اصل روشن ۵۲ قانون اساسی و موازین قانون محاسبات عمومی، از آنجا که بودجه‌های سالانه دولت‌ها دارای ارقام بزرگی از کسری است، دولت‌ها به روش‌های ناسازگار با قانون اساسی روی آورده و گرفتن ارقام نجومی وام‌های داخلی و خارجی را در لوایح بودجه گنجانیده و مجلس‌ها هم با تخلف از اصول ۵۲ و۸۰ قانون اساسی، آنها را سال به سال تصویب کردهاند. این در حالی است که وام‌های دریافتی در لوایح بودجه سالانه، درآمد شمرده نمی‌شوند، زیرا دولت تعهد بازپرداخت آنها را دارد.
اصل ۸۰ قانون اساسی نیز برای گرفتن وام از سوی دولت‌ها محدودیت به وجود آورده و مقرر کرده است: «گرفتن و دادن وام یا کمک‌های بلاعوض داخلی و خارجی از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد.»
این موضوع در پی تجربه تاریخی شوم دوران شاهان قاجار که با گرفتن وام‌های سنگین از روسیه تزاری و انگلستان، ملت ایران را گرفتار بازپرداخت آنها می‌کردند، نخستین بار در اصل ۲۵ قانون اساسی مشروطیت چنین پیش‌بینی شد: «استقراض دولتی به هر عنوان که باشد، خواه از داخله، خواه از خارجه با اطلاع و تصویب مجلس شورای ملی خواهد بود.»
یک تجربه ارزشمند تاریخی این است که دولت وقت پس از مشروطیت، لایحه‌ای برای گرفتن رقم وام خارجی به مجلس آورد؛ ولی نمایندگان میهن‌دوست دوره اول مجلس شورای ملی با بررسی‌های مالی و حقوقی، این لایحه دولت را رد کردند. اصل ۸۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز بر پایه همین پیشینه تاریخی تصویب شده است. بنابراین گرفتن هرگونه وام یا کمک‌های داخلی و خارجی از سوی دولت‌ها نیازمند تقدیم یک لایحه مستقل به مجلس است که رقم وام، بانک وام‌دهنده، میزان بهره وام و منبع بازپرداخت وام در آن به‌روشنی پیش‌بینی شده باشد و مجلس نیز ضرورت گرفتن چنین وامی را با شروط آن تصویب کند. ولی سال‌هاست که دولت‌ها و مجلس‌ها با تخلف از اصل‌های ۵۲ و۸۰ قانون اساسی، گرفتن ارقام نجومی وام‌های داخلی و خارجی را در لوایح بودجه‌های سالانه می‌گنجانند و بر کسری بودجه سالانه دولت‌ها سرپوش می‌گذارند. همین امر از دلایل اصلی تورم و گرانی‌ها در اقتصاد کشور ماست.
از همین رو در سال‌های گذشته به این شیوه تدوین و تصویب بودجه‌های سالانه و گرفتن ارقام نجومی وام‌ها از سوی دولت‌ها اعتراض کرده و مقالات متعددی در این زمینه نوشته‌ام.
در تبصره ۳ بودجه ۱۴۰۱، مجوز گرفتن وام خارجی با رقم سنگین «۳۰میلیارد یورو» با پوشش «تامین مالی خارجی» داده شده است. همین وام خارجی باز هم در بند «ج» تبصره یک احکام بودجه سال ۱۴۰۳ با رقم «۳۰میلیارد یورو» برای «طرح‌های دولتی و غیردولتی» گنجانده شده که تخلف آشکار از اصل‌های ۵۲ و ۸۰ قانون اساسی است.
در بندهای دیگری از بودجه‌های سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۳ نیز ارقام نجومی وام‌های داخلی در پوشش «اوراق مالی اسلامی» تجویز شده‌اند که ارقام آنها و دستگاه‌های مصرف‌کننده این وام‌های غیرقانونی را در مقالات قبلی‌ام توضیح داده‌ام و از تکرار آنها در این نوشته خودداری می‌کنم. در همین راستا در تبصره ۲ قانون بودجه ۱۴۰۴، زیر عنوان «تامین مالی داخلی و خارجی»، مجوز دریافت وام‌های زیر داده شده‌اند:
الف- به شهرداری‌ها مجوز انتشار ۳۵هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی
ب- به شهرداری‌ها مجوز انتشار ۱۵هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت با تضمین خود
ج- به شرکت‌های تابعه وزارتخانه «راه و شهرسازی» مجوز انتشار ۱۰هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی
د – به دولت مجوز گرفتن وام با عنوان «تسهیلات» برای طرح‌های دولتی و غیردولتی در سال ۱۴۰۴ برابر ۳۰ میلیارد یورو با مجوز شورای اقتصاد
این ارقام نجومی وام‌ها که در بودجه‌های سالانه دولت‌ها با تخلف آشکار از اصل ۸۰ قانون اساسی تصویب می‌شوند و منبعی برای بازپرداخت آنها وجود ندارد، بدهی‌های دولت‌ها را افزایش می‌دهند و سال به سال به کاهش ارزش پول ملی کشور در برابر ارزهای خارجی دامن می‌زنند.
ولی اعتراض‌ها به قانون‌شکنی‌ها از سوی دولت‌ها و مجلس‌ها تا به حال چندان کارساز نبوده است.
دوم – به آشفتگی کشیدن ساختار نظام بانکی کشور
از سوی دیگر نمایندگان این مجلس‌ها با تقدیم طرح‌های کارشناسی‌نشده، قوانین ارزشمند کشور ما را به آشفتگی کشیده‌اند. قانون پولی و بانکی کشور یکی از پیشرفته‌ترین قوانین کشور ماست که از سوی شادروان دکتر عبدالعلی جهانشاهی، استاد دانشکده حقوق و رئیس وقت بانک مرکزی در سال ۱۳۵۱ با بهره‌گرفتن از قوانین کشورهای اروپایی به تصویب رسید و بانک‌ها برپایه این قانون و جدایی مفهوم حقوقی «بهره» از «ربا» که در قوانین بانکداری همه کشورها پذیرفته شده‌اند، به انجام وظایف بازرگانی خود می‌پرداختند. بانک‌های خصوصی نیز بر پایه مواد ۳۰ تا ۴۰این قانون تاسیس شدند.
مواد ۱ تا ۹ این قانون، وظایف بانک مرکزی در حفظ ارزش پول ملی، رواج قانونی و اجباری پول رایج کشور و لزوم تصویب قانون در پرداخت هرگونه وامی از سوی بانک مرکزی به دولت‌ها و مواد ۱۰ تا ۲۹ آن ساختار بانک مرکزی و وظایف آن و شورای پول و اعتبار، هیات عامل، هیات نظار و مقررات عمومی آن را پیش‌بینی کردهاند. هرچند مناقشات در قانون عملیات بانکی بدون ربا، زیان‌های بزرگی به نظام بانکی ایران و سپرده‌گذاران وارد کرد، ولی سرانجام با تصویب قانون الحاق دو تبصره به ماده ۱۵ قانون عملیات بانکی بدون ربا که در ۱۰ اسفند ۱۳۷۶ به تصویب رسید، برخی عناوین این قانون چون مضاربه و غیره کنار گذارده شدند و وام‌گیرندگان از بانک‌ها مکلف شدند در سررسید، اصل وجوه وام به همراه سود و خسارات را به بانک‌ها بازپرداخت کنند.
با‌این‌حال روز ۲۶ آذر ۱۳۹۸ طرحی با عنوان «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» با امضای گروهی از نمایندگان تقدیم شد و در دستور کار مجلس قرار گرفت. ولی با مخالفت رئیس پیشین بانک مرکزی از دستور کار مجلس خارج شد. با پافشاری امضاکنندگان این طرح برای تصویب آن، بار دیگر در شهریور ۱۴۰۱ در دستور کار مجلس قرار گرفت که این بار پنج تَن از روسای پیشین بانک مرکزی و گروه بزرگی از کارشناسان بانک مرکزی و مدیران بانک‌های دولتی و خصوصی خواستار بیرون گذاشتن این طرح از دستور کار مجلس شدند.
خانم فِریال مستوفی، رئیس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران، نیز در بخشی از اعتراض خود به این طرح چنین نوشت: «… در طرح جدید مجلس که بخش عمده آن تصویب شده، متاسفانه افرادی که هیچ آشنایی با سیستم مدرن بانکداری در دنیا ندارند وارد حیطه شده‌اند و هنوز نتوانسته‌اند یک نظریه جامع درباره نرخ بهره و تفاوت آن با ربا را به‌خصوص در زمان رکود تورمی ارائه دهند.» (روزنامه شرق، ۲۱ شهریور ۱۴۰۱)من نیز در مقاله‌ای زیر عنوان «به فروپاشی کشیدن نظام پولی و بانکی کشور» در ۲۱ آبان ۱۴۰۱، ایرادات حقوقی طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران و آسیب‌های آن به قانون پیشرفته پولی و بانکی کشور را نشان دادم.سرانجام تقدیم‌کنندگان طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران و هیات‌رئیسه مجلس توانستند این طرح را در سال ۱۴۰۲ تصویب کنند و نظام پیشرفته پیش‌بینی‌شده در قانون پولی و بانکی کشور را از ساختار بانک مرکزی و بانک‌های کشور کنار بگذارند.
در اعتراض به این مصوبه مجلس که زمینه‌ساز بی‌اعتبارکردن پول ملی کشور و به آشفتگی کشیدن بانک مرکزی و نظام بانکی کشور ماست، در یک مقاله تفصیلی در ۲۷صفحه زیر عنوان «طرح بانکداری برای نسخ قانون پولی و بانکی کشور»، به نقد بخش‌های گوناگون آن پرداختم که در فصلنامه مطالعات حقوق خصوصی (مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران)، در شماره خرداد ۱۴۰۲ به چاپ رسید.اکنون این قوانین پر‌مناقشه، نظام بانکی کشور و قوانین پیشرفته آن را به آشفتگی کشیده‌اند و با تصویب لوایح بودجه سالانه و ناسازگار با قانون اساسی و دامن زدن به تورم و گرانی‌ها، گذران زندگی شهروندان کشور ما را با دشواری روبه‌رو کردهاند.
اکنون نمایندگان مجلس دوازدهم به دنبال آن هستند بار مسوولیت را به گردن وزیر امور اقتصادی و دارایی که چند ماهی بیشتر از دوران وزارت او نمی‌گذرد بیندازند تا بر واقعیت‌های اقتصادی و اجتماعی کشور سرپوش گذارند.در پایان یادآور می‌شوم که ریشه اصلی بحران اقتصادی در کشور ما که به بیکاری جوانان و بزهکاری‌ها دامن زده و امنیت ملی کشور را به خطر انداخته است، کمبود قوانین صحیح و عادلانه و مطابق با استانداردهای جهانی است.
سید محمود کاشانی، استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
