پرتره ۱۴۰۴ از زاویه اعداد و ارقام بودجه

به گزارش رصد روز، بخش اول لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ اخیراً تصویب شده و حالا مجلس در حال بررسی بخش دوم بودجه یعنی جداول بودجه است. نگاهی به اعداد و ارقام اصلی نشان می‌دهد مهم‌ترین اتفاقات در لایحه مصوبه مجلس به این ترتیب است. اول اینکه ارقام فرابودجه که در لایحه دولت وارد بودجه عمومی شده بود، بار دیگر در مجلس از بودجه عمومی تفکیک شده است. مورد دوم، رشد بسیار بالای برخی از منابع و مصارف و به خصوص اعتبارات هزینه‌ای است. رشد ۳۹۵ درصدی واگذاری دارایی‌های مالی در بخش منابع، رشد ۲۵۳ درصدی تملک دارایی‌های مالی در بخش مصارف، رشد ۷۹ درصدی بودجه جاری، رشد ۴۲۶ درصدی منابع مولدسازی، رشد ۳۹۵ درصدی فروش اوراق ازجمله این موارد است. برخی از این رشد‌ها در بخش هزینه‌ای به دلیل مواردی مانند پرداخت کمک زیان هدفمندی، اعتبارات متناسب‌سازی و پاداش پایان خدمت بازنشستگان و تکلیف دولت مبنی بر تخصیص منابع حاصل از افزایش تدریجی نرخ ارز ترجیحی بابت حمایت از دهک‌های پایین و پرداخت سود اوراق مالی بوده است. ارزیابی ارقام کلان نشان می‌دهد در سال آتی سهم حقوق و دستمزد اعتبارات مربوط به موضوعات بازنشستگی و تعهدات مالی از مصارف بودجه تقریباً برابر بوده است، با توجه به اینکه سهم این بخش‌ها از مصارف دولت به ارقام قابل توجهی رسیده است، تداوم این روند در سال‌های آتی می‌تواند توان دولت را در ارائه خدمات عمومی دچار چالش کند و لذا نیازمند اصلاحات مورد نیاز در حوزه مالی دولت است. در بخش مصارف، رشد ۷۹ درصدی بودجه جاری در کنار رشد ۲۵۳ درصدی بخش تملک دارایی‌های مالی و درمجموع رشد ۹۳ درصدی مصارف عمومی دولت درحالی است که رشد تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (بودجه عمرانی) ۵۰ درصد خواهد بود. این اعداد را وقتی در کنار سهم ناچیز شرکت‌های دولتی حوزه انرژی از مصارف بخش هدفمندی (حدود ۸ درصد از بودجه ۱۰۴۶ همتی) می‌گذاریم، مشاهده می‌کنیم که بودجه ایران به سمت بازتوزیع درآمد‌ها از بخش مولد به سمت تسویه بدهی‌های دولت، کمک به صندوق‌های بازنشستگی، اعطای یارانه‌های نقدی و غیرنقدی به مردم و امثال آن رفته و سهم بخش عمومی در سرمایه‌گذاری هرساله کمتر و کمتر شده و رویکرد بازتوزیعی بودجه تقویت می‌شود. تداوم این مسیر عملاً سهم دولت را در تحریک سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی کمتر کرده و حتی ممکن است از سهم دولت در ارائه خدمات عمومی نیز بکاهد.

بازگشت فرابودجه در مجلس

یکی از مهم‌ترین تغییرات لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ نسبت به لایحه بودجه‌های سال‌های گذشته، شفافیت ناشی از آمدن ارقام فرابودجه به داخل منابع و مصارف بودجه عمومی بود. براین اساس، منابع و مصارف بخش هدفمندی یارانه‌ها و اعتبارات تقویت بنیه دفاعی و طرح‌های خاص وارد بودجه عمومی شده بود که این موضوع، خود را در قالب بزرگ شدن ارقام و اعداد بودجه نشان می‌داد. اما پس از بررسی بخش اول لایحه بودجه توسط نمایندگان، حالا یکی از مهم‌ترین تغییرات صورت گرفته در فرایند تصویب لایحه مرحله اول در مجلس، انتقال اعتبارات هدفمندی به بودجه شرکت‌های دولتی و خارج کردن اعتبارات تقویت بنیه دفاعی از سقف منابع و مصارف عمومی و حفظ ماهیت فرابودجه آن‌ها بوده است.

بر اساس بخش اول بودجه ۱۴۰۴، منابع عمومی بودجه از ۵ هزار و ۹۸۸ هزار میلیارد تومان در لایحه ارسالی دولت با کاهش ۱۷.۲ درصدی به ۴ هزار و ۹۵۶ هزار میلیارد تومان رسیده است. درآمد‌ها در لایحه ۲ هزار و ۲۷۶ همت بوده که با افزایش ۷.۵ درصدی به ۲ هزار و ۷۷۶ همت رسیده است. اما بیشترین تغییر در قانون بودجه نسبت به لایحه، مربوط به واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای یعنی منابع حاصل از فروش نفت و فرآورده‌های نفتی، منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول و همچنین منابع حاصل از واگذاری طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. براساس لایحه بودجه ارسالی دولت، رقم منابع این بخش ۲ هزار و ۳۳۲ همت بوده که با کاهش ۶۰ درصدی به ۹۳۰ همت رسیده است. به عبارتی، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از لایحه تا قانون بودجه ۱۴۰۴ کاهش هزار و ۴۰۲ هزار میلیارد تومانی داشته است. این اتفاق دقیقاً به دلیل ۱- خارج کردن دو رقم اصلی فرابودجه یعنی ارقام هدفمندی یارانه‌ها و بودجه تقویت بنیه دفاعی بوده است. اما بخش واگذاری دارایی‌های مالی (شامل منابع حاصل از فروش اوراق، وام‌ها و منابع دریافتی از صندوق توسعه ملی) با افزایش ۱۴.۵ درصدی از هزار و ۳۸۰ همت با افزایش ۲۰۰ هزار میلیارد تومانی به هزار و ۵۸۰ همت رسیده است.

رشد ۸۰ درصدی بودجه جاری

یکی از اتفاقات بودجه سال ۱۴۰۴، رشد بسیار بالای مصارف و به خصوص اعتبارات هزینه‌ای است. طبق اعداد و ارقام درج شده در بخش اول لایحه بودجه، در سال آینده جمع مصارف عمومی دولت حدود ۴ هزار و ۹۵۶ هزار میلیارد تومان خواهد بود که نسبت به رقم ۲۵۶۲ همت قانون بودجه سال ۱۴۰۳ رشد ۹۳ درصدی را نشان می‌دهد. براساس بخش اول قانون بودجه، در سال ۱۴۰۴ رقم هزینه‌ها یا بودجه جاری ۳۳۵۶ همت خواهد بود که رشد ۷۹ درصدی نسبت به سال ۱۴۰۳ دارد. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای یا بودجه عمرانی ۶۰۰ همت است که رشد ۵۰ درصدی نسبت به سال ۱۴۰۳ خواهد داشت. همچنین تملک دارایی‌های مالی ۱۰۰۰ همت خواهد بود که رشد ۲۵۳ درصدی نسبت به سال ۱۴۰۳ دارد. از رقم ۱۰۰۰ همت تملک دارایی‌های مالی، حدود ۴۳۲ همت مربوط به بازپرداخت اصل اوراق مالی، ۲۵۰ همت مربوط به سرمایه‌گذاری، کمک‌های فرهنگی و اقتصادی بین‌المللی، حدود ۳۲ همت مربوط به بازپرداخت اصل وام‌های خارجی، ۱۱.۶ همت مربوط به بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی و ۶.۱ همت نیز مربوط به اعتبارات موضوع واگذاری سهام است.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی پیرامون بخش مصارف بودجه ۱۴۰۴ در این خصوص بیان می‌دارد برخی از این رشد‌ها در بخش هزینه‌ای به دلیل مواردی مانند پرداخت کمک زیان هدفمندی، اعتبارات متناسب‌سازی و پاداش پایان خدمت بازنشستگان و تکلیف دولت مبنی بر تخصیص منابع حاصل از افزایش تدریجی نرخ ارز ترجیحی بابت حمایت از دهک‌های پایین و پرداخت سود اوراق مالی بوده است. اما با این حال تمرکز بر اعتبارات دستگاه‌های اجرایی و برنامه‌های آن با توجه به رشد قابل توجه این بخش ضروری است. ارزیابی ارقام کلان نشان می‌دهد در سال آتی سهم حقوق و دستمزد، اعتبارات مربوط به موضوعات بازنشستگی و تعهدات مالی از مصارف بودجه تقریباً برابر بوده است. با توجه به اینکه سهم این بخش‌ها از مصارف دولت به ارقام قابل توجهی رسیده، تداوم این روند در سال‌های آتی می‌تواند توان دولت در ارائه خدمات عمومی را دچار چالش کند و لذا نیازمند اصلاحات مورد نیاز در حوزه مالی دولت است.

۷۷۷ همت کمک به صندوق‌های بازنشستگی 

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در حال حاضر در ایران ۱۷ صندوق بازنشستگی وجود دارد که درمجموع حدود ۲۸ میلیون مشترک و مستمری‌بگیر اصلی را تحت پوشش قرار داده‌اند. اکثر این صندوق‌ها قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود از محل منابع داخلی نبوده و در قوانین بودجه سالیانه مبالغی برای کمک به آن‌ها در نظر گرفته می‌شود. اگرچه ردی از کمک‌های اختصاص‌یافته به بسیاری از این صندوق‌ها در بودجه عمومی وجود ندارد، از منظر بودجه‌ای نکته قابل تأمل در این خصوص، رشد فزاینده مقدار این کمک‌ها در اثر اتخاذ تصمیمات هزینه‌ساز برای صندوق‌ها و همچنین رسیدن تعداد قابل توجهی از شاغلان فعلی به سن بازنشستگی است. براساس جداول بودجه، میزان اعتبارات دریافتی صندوق‌ها از ۴۵۳ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۳ به ۷۷۷ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۴ رسیده است. این درحالی است که اعتبار کمکی به صندوق‌های دستگاهی غیرپایدار همچون صندوق بازنشستگی کارکنان صداوسیما و صندوق بازنشستگی کارکنان بانک‌ها در این آمار لحاظ نشده است. از بین صندوق‌های بازنشستگی، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیرو‌های مسلح، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد و صندوق وزارت اطلاعات از طریق منابع داخلی خود قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود نبوده و در بودجه سالیانه به صورت مستقیم مبالغ قابل توجهی به آن‌ها اختصاص می‌یابد. البته اکثریت صندوق‌های دستگاهی نیز این وضعیت را دارند، با این تفاوت که کمبود درآمد آن‌ها از طریق دستگاه مادر (مانند سازمان صداوسیما و…) تأمین می‌شود و لذا این ارقام به صورت شفاف در بودجه عمومی ذکر نمی‌شود. برای مثال طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تأمین اعتبار حدود ۵۴۰۰ میلیارد تومان از هزینه‌های صندوق بازنشستگی کارکنان صداوسیما در سال ۱۴۰۴ از محل بودجه سازمان صداوسیما انجام می‌شود. طبق اعداد و ارقام بودجه ۱۴۰۴؛ از مجموع ۷۷۷ همت بودجه صندوق‌های بازنشستگی، حدود ۳۹۴ همت از آن برای صندوق بازنشستگی کشوری، ۱۸۵ همت برای صندوق بازنشستگی لشکری، ۱۸۰ همت برای متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری، لشکری و فولاد، ۱۶.۴ همت برای صندوق فولاد و نهایتاً کمتر از ۲ همت نیز برای صندوق بازنشستگی وزارت اطلاعات بوده است.

منابع هدفمندی به ۱۱۰۰ همت رسید

بودجه عمومی ایران با همه گرفتاری‌هایی که در طول تاریخ داشته، از سال ۱۳۸۹ بخش دومی به آن در قالب هدفمندی یارانه‌ها اضافه شده که ماهیت این بودجه، ضد فلسفه اولیه طراحی آن است. به عبارتی، در حالی که براساس قانون هدفمندی مقرر شده بود صرفاً با اصلاح قیمت‌های حامل‌های انرژی براساس قیمت‌های فوب یا قیمت‌های منطقه‌ای و بهتر بگوییم با آزادسازی قیمت حامل‌های انرژی، از منابع حاصله، یارانه نقدی به مردم پرداخت شود، اما اصلاحات این بخش از سال ۱۳۹۰ به بعد با حفظ یارانه‌های آشکار و پنهان، متوقف شد؛ اما همچنان یارانه‌های نقدی که باید صرف ایجاد و تقویت زیرساخت‌های حوزه انرژی می‌شد، با عناوین مختلف به مردم و بخش‌های مختلف پرداخت می‌شود. براساس قانون هدفمندی، مقرر شده بود نیمی از منابع در قالب یارانه نقدی و نیمی دیگر در قالب کمک به شرکت‌های دولتی حوزه انرژی، کمک به حمل و نقل عمومی و بهینه‌سازی انرژی و امثال آن پرداخت شود. با این حال، دولت‌ها بدون توجه به این موضوعات و با بازتوزیع منابع حاصل از فروش نفت و گاز در داخل و حتی استقراض از صندوق توسعه ملی و امثال آن، به تشدید ناترازی انرژی در کشور کمک کردند.

بر اساس لایحه مرحله اول بودجه، اعتبارات قانون هدفمندی ۹۲۳ هزار میلیارد تومان بوده که بنا بود از این میزان ۸۴۶ هزار میلیارد تومان از محل منابع قانون هدفمندی و ۷۷ هزار میلیارد تومان از محل اعتبارات متفرقه‌ای هزینه‌ای به عنوان کمک زیان دولت به سازمان هدفمندی یارانه‌ها تأمین شود. اما در مراحل بررسی احکام بودجه با اضافه شدن چندین حکم، مجموع مصارف هدفمندی به ۱۰۴۶ هزار میلیارد تومان رسیده که معادل ۲۱ درصد از کل مصارف بودجه دولت است. افزایش سقف بودجه هدفمندی در حالی رخ می‌دهد که از کل رقم ۱۰۴۶ هزار میلیارد تومانی، سهم شرکت‌های تولید و توزیع‌کننده انرژی فقط ۸۳ همت یعنی ۸ درصد از کل این بودجه خواهد بود. بر این اساس، سهم اعتبارات هزینه‌های سرمایه‌گذاری شرکت‌های ملی نفت و گاز همانند قانون بودجه ۱۴۰۳ بوده و افزایش چندانی نداشته است. توجه به این نکته در کنار کاهش معنادار مخارج سرمایه‌گذاری و کمک به شرکت‌های ملی نفت و گاز نشان می‌دهد اولویت فعلی دولت حفظ شرایط فعلی است و این به هزینه کاهش سرمایه‌گذاری در شرکت‌های فوق صورت خواهد پذیرفت. همچنین یارانه نان در سال ۱۴۰۴ نسبت به سال ۱۴۰۳ افزایش ۵۵ درصدی خواهد داشت که نشان می‌دهد دولت رویه خود در خصوص تداوم سیاست حمایتی از طریق عرضه نان به قیمت یارانه‌ای را ادامه خواهد داد. در مجموع، میزان منابع و مصارف این تبصره در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۳ افزایش ۳۸ درصدی دارد.

طغیان مولدسازی

گفته شد که رقم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای از لایحه بودجه ۱۴۰۴ تا تصویب بخش اول قانون بودجه با کاهش ۶۰ درصدی از ۲ هزار و ۳۳۲ همت به ۹۳۰ همت رسیده است. این موضوع در ظاهر اتفاق مثبتی به نظر می‌رسد؛ اما واقعیت این است که این اتفاق در نتیجه خارج کردن دو بخش فرابودجه‌ای یعنی ۱- خارج کردن بخش هدفمندی و ۲- بودجه تقویت بنیه دفاعی بوده است. بر این اساس، پس از خارج شدن این دو رقم، اگر بخواهیم قضاوت کنیم، در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای یک اتفاق حائز اهمیت رخ داده و آن هم، رشد عجیب و غریب منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول دولت یعنی منابع مولدسازی دارایی‌ها بوده است. براساس این آمارها، از قانون بودجه ۱۴۰۳ تا قانون بودجه ۱۴۰۴ (بخش اول بودجه مصوب در مجلس) منابع حاصل از نفت از ۵۸۳ همت با رشد ۳.۷ درصدی به ۶۰۴ همت رسیده است. منابع مولدسازی دارایی‌ها از حدود ۶۲ همت با رشد ۴۲۶ درصدی به حدود ۳۲۵ همت رسیده است. در مجموع، با خارج شدن ارقام فرابودجه مشخص شد بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای با رشد ۴۴ درصدی از ۶۴۴ همت به ۹۳۰ همت رسیده است. گرچه دولت و مجلس بر افزایش سهم نفت در بودجه تمرکز نکرده‌اند، اما در شرایط رکودی کسب‌وکارها، مشخص نیست رقم ۳۲۵ همتی مولدسازی دارایی‌ها چگونه محقق خواهد شد.

لازم به ذکر است در سال‌های گذشته رقم منابع حاصل از مولدسازی دارایی‌های دولت از ۵ تا ۶ همت در کل سال فراتر نرفته؛ اما در سال جاری به گفته وزیر اقتصاد، بزرگ‌ترین پروژه مولدسازی در کشور با رقمی بیش از ۳۵ هزار میلیارد تومان در استان اصفهان انجام شده و گفته می‌شود در این طرح، زمینی به مساحت ۱۵ هکتار متعلق به شرکت آب منطقه‌ای برای تکمیل طرح‌های تأمین آب شرب استان اصفهان به مزایده عمومی گذاشته شده است. در مجموع، گرچه ممکن است پروژه‌های شبیه به این پروژه بار دیگر به تور دولت بخورد، اما با وضعیت شبه‌رکودی که در کشور شاهد آن هستیم، بسیار بعید به نظر می‌رسد کل رقم ۳۲۵ همتی مولدسازی دارایی‌های دولت محقق شود.

اوراق ۸۱۰ همتی 

یک اتفاق مهم دیگر در بودجه ۱۴۰۳، رقم چشمگیر واگذاری دارایی‌های مالی است. براساس اعداد و ارقام اولیه لایحه بودجه مصوب مجلس، در سال ۱۴۰۴ رقم واگذاری دارایی‌های مالی ۱۵۸۰ همت خواهد بود که رشد ۳۹۵ درصدی نسبت به رقم ۳۱۹ هزار میلیارد تومان سال ۱۴۰۳ دارد. همچنین این مقدار نسبت به رقم ۱۳۸۰ همتی پیشنهادی دولت نیز رشد ۱۴.۵ درصدی پیدا کرده است. از رقم ۱۵۸۰ همت واگذاری دارایی‌های مالی، ۸۱۰ همت از آن مربوط به منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی و اسلامی بوده است. ۵۴۱ همت مربوط به منابع صندوق توسعه ملی، ۲۱۵ همت مربوط به منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی، ۱۳ همت مربوط به منابع حاصل برگشتی سال‌های قبل و ۶۹۹ میلیارد تومان نیز مربوط به منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی است.

لازم به ذکر است رشد چشمگیر منابع واگذاری دارایی‌های مالی دلایل متعدی داشته که نیاز است جزئیات اعتبارات تملک دارایی‌های مالی بررسی شود. به‌طور کلی ردیف‌های اصلی این اعتبارات شامل اعتبارات موضوع واگذاری سهام بازپرداخت اصل اوراق مالی بازپرداخت اصل تسهیلات بانکی، تعهدات پرداخت نشده سال‌های قبل و بازپرداخت اصل وام‌های خارجی و تعهدات و سایر است. میزان پیشنهادی دولت در بخش اول لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ معادل ۷۱۰ هزار میلیارد تومان بود که با تغییرات صورت‌گرفته در مجلس شورای اسلامی ۱۰۰۰هزار میلیارد تومان افزایش یافت. دلایل اصلی این تغییرات عبارت بودند از افزوده شدن اعتبارات افزایش سرمایه بانک‌های دولتی به سقف تملک دارایی‌های مالی به میزان ۱۵۰ هزار میلیارد تومان، افزایش سرمایه بانک کشاورزی و صندوق توسعه کشاورزی به میزان ۵۰ هزار میلیارد تومان، تادیه بدهی قطعی و حسابرسی شده دولت به صنعت برق موضوع بند (چ) تبصره (۱۴) قانون بودجه به میزان ۶۰ هزار میلیارد تومان و اعتبارات مربوط به تسویه بدهی‌های دانشگاه‌های علوم پزشکی به میزان ۸۰ هزار میلیارد تومان.

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش اخیر خود درخصوص بودجه ۱۴۰۴ بیان می‌دارد بخشی از رشد چشمگیر اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در لایحه ۱۴۰۴ نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۳ مربوط به مواردی است که در سال‌های گذشته فرابودجه‌ای بودند، همچون تأدیه بدهی‌های دولت به تأمین اجتماعی و سایر صندوق‌های بازنشستگی و سایر نهاد‌های طلبکار یا برای نخستین‌بار در لایحه ۱۴۰۴ به دلایل مختلفی همچون احکام برنامه هفتم افزوده شده‌اند با کسر این موارد مجموع تملک دارایی‌های مالی در لایحه در حدود ۵۲۰ هزار میلیارد شده و رشد آن نسبت به سال ۱۴۰۳ نزدیک به ۹۴ درصد خواهد بود. طی سال‌های اخیر به‌تدریج سهم اعتبارات تملک دارایی‌های مالی از مصارف عمومی دولت درحال افزایش است و این افزایش در سال ۱۴۰۴ به سقف بی‌سابقه ۲۰ درصد رسیده است. با توجه به تأکید بند سوم سیاست‌های کلی برنامه هفتم در رابطه با اصلاح ساختار بودجه مبنی‌بر احصاء و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت و مدیریت و تأدیه بدهی‌ها اقدام برای تسویه بدهی‌ها و افزایش سرمایه بانک‌های دولتی در جهت افزایش توان تأمین مالی رویکرد مثبتی تلقی می‌شود.

برای عضویت در کانال رصد روز کلیک کنید