نهادهای فراگیر، نهادهایی هستند که مشارکت مستقیم و گسترده مردم در فعالیت‌‌‌های اقتصادی و سیاسی را ممکن می‌‌‌سازند. این نهادها باعث توزیع قدرت میان مردم می‌‌‌شوند و از تمرکز قدرت در دست گروه خاص نخبگان سیاسی جلوگیری می‌کنند. نهادهای فراگیر، نهادهای دموکراتیک و بازار آزاد، نهادهایی هستند که ضمن دفاع از حقوق مالکیت، رقابت را ترویج داده و به مردم امکان می‌دهند که از استعدادها و خلاقیت خود برای پیشرفت‌‌‌های اقتصادی استفاده کنند. در مقابل، نویسندگان توضیح می‌دهند با حرکت به سمت نظام‌‌‌های اقتدارگرا و اقتصادهای رانتی، نهادهای غیرفراگیر بروز و ظهور می‌‌‌یابند. این نهادها، ضامن قرار گرفتن قدرت و منابع اقتصادی در اختیار گروه نخبگان خاص هستند. نهادهای غیرفراگیر حقوق مردم را محدود می‌کنند و مانع رقابت سالم می‌‌‌شوند. مهم‌ترین چالش این نهادها، متمرکز کردن قدرت در دست گروه کوچکی است که از منابع سیاسی-اقتصادی به نفع منافع اقتصادی-سیاسی خود بهره‌‌‌برداری می‌کنند.
نهادهای اقتصادی فراگیر، محصول نهادهای سیاسی فراگیر هستند و نهادهای سیاسی غیرفراگیر، به ایجاد، حفظ و تداوم نهادهای اقتصادی غیرفراگیر منجر شده و در نهایت مانع دستیابی به توسعه پایدار می‌‌‌شوند. کشورهای دارای نهادهای غیرفراگیر در چرخه‌‌‌ای از فقر، فساد و ناکارآمدی مستمر، گرفتار می‌‌‌شوند که تا زمان تغییرات اساسی، مثل انقلاب‌‌‌های سیاسی یا اصلاحات اقتصادی، از دسترسی به نوآوری، سرمایه‌گذاری و رشد پایدار بازمی‌‌‌مانند. یکی از مثال‌‌‌های معروف این کتاب در بین اقتصادخوانده‌‌‌ها، تفاوت استفاده از نهادهای فراگیر و غیرفراگیر در دو کشور کره‌جنوبی و شمالی است. این دو کشور که از یک فرهنگ، تاریخ و جغرافیا برخوردار هستند، به دلیل تفاوت در نهادهای سیاسی و اقتصادی، مسیرهای کاملا متفاوتی را طی کرده‌‌‌اند.
یک ملت و دو نهاد
کره‌جنوبی بعد از جنگ کره (۱۹۵۳-۱۹۵۰) به‌تدریج نهادهای سیاسی و اقتصادی فراگیرتری ایجاد کرد. دولت این کشور حقوق مالکیت را تضمین کرد، بازارهای رقابتی ایجاد کرد و زیرساخت‌‌‌هایی برای توسعه آموزش، فناوری و سرمایه‌گذاری آماده کرد. در این کشور مشارکت عمومی در تصمیم‌گیری‌‌‌های سیاسی و اقتصادی به‌مرور افزایش پیدا کرد. در طرف مقابل در کره‌شمالی نهادهای سیاسی و اقتصادی به‌شدت غیرفراگیر هستند. قدرت در دست یک گروه خاص قرار دارد، حکومت اقتصاد را کنترل کرده و آزادی‌‌‌های اقتصادی و سیاسی را سرکوب می‌کند. در نهایت تمرکز منابع اقتصادی بر منافع نخبگان و حکومت، مانع از مشارکت مردم در توسعه و نوآوری شده است.
نهایتا نهادهای متفاوت دو کره، باعث شد که یکی به رشد اقتصادی پایدار، افزایش نوآوری و توسعه صنعتی برسد. نهادهای فراگیر و مشارکت مردم در روند توسعه کره‌جنوبی باعث شد از یک کشور فقیر در دهه ۱۹۵۰ به یکی از اقتصادهای پیشرفته و صنعتی جهان تبدیل شود. اما در ضلع شمالی، اقتصاد کره‌شمالی به اقتصادی بسته و ناکارآمد تبدیل شد که مردم این کشور در فقر شدید زندگی می‌کنند و از دسترسی به خدمات اولیه مانند غذا، بهداشت و آموزش نیز بازمانده‌‌‌اند. این مثال بهخوبی نشان می‌دهد که توسعه یک کشور بیش از هر چیز به نهادهای آن وابسته است، نه حتی به جغرافیا یا فرهنگ.
یادداشتی برای ایران
بدون تردید دستاورد بزرگ عجماوغلو و رابینسون می‌‌‌تواند درس‌‌‌هایی برای ایران نیز داشته باشد. عجماوغلو و رابینسون به تاریخچه طولانی استبداد در ایران اشاره می‌کنند و توضیح می‌دهند که چگونه تمرکز قدرت در دست گروه‌‌‌های خاص (مانند شاهان و طبقات نخبه) باعث شکل‌‌‌گیری نهادهای سیاسی و اقتصادی غیرفراگیر شده است. این نهادها به‌‌‌گونه‌‌‌ای طراحی شده‌‌‌اند که بیشتر به منافع نخبگان قدرت خدمت کنند تا توده مردم. در این کتاب به انقلاب مشروطه ایران (۱۲۸۵ خورشیدی) اشاره شده است که تلاشی برای تغییر این ساختارهای استبدادی و ایجاد نهادهای فراگیر بود. با این حال، نویسندگان توضیح می‌دهند که این تلاش‌‌‌ها به دلیل مقاومت نخبگان حاکم و ناتوانی در ایجاد زیرساخت‌‌‌های مناسب، نتوانست به موفقیت بلندمدت منجر شود. یکی از موضوعات کلیدی که در مورد ایران مورد بحث قرار گرفته است، وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفتی است. این وابستگی به منابع طبیعی که نویسندگان، آن را به‌‌‌عنوان «نفرین منابع» می‌‌‌شناسند، باعث شده است دولت به توسعه پایدار یا ایجاد مشارکت اقتصادی گسترده نیازی نداشته باشد. این مساله حتی باعث شده که نهادهای غیرفراگیر اقتصادی، در درآمدهای بالاتر تقویت شوند. در نتیجه این نهادهای غیرفراگیر، ایران نتوانسته است به رشد اقتصادی پایدار دست یابد و با بی‌‌‌ثباتی‌‌‌های سیاسی و اقتصادی متعددی روبه‌رو بوده است. نویسندگان این امر را به تمرکز قدرت و نبود نهادهای دموکراتیک و شمول‌‌‌گرا نسبت می‌دهند. نویسندگان، ایران را نمونه‌‌‌ای از کشوری می‌‌‌دانند که تحول نهادهای فراگیر به‌‌‌طور کامل در آن اتفاق نیفتاد و این مساله مانع رشد اقتصادی و سیاسی پایدار آن شد. آنها تاکید می‌کنند که صرف تغییر حکومت نمی‌‌‌تواند تحول اساسی ایجاد کند، بلکه نهادهای اساسی و ساختاری باید تغییر کنند.
نفرین منابع در ایران
بررسی تاریخ کشورهای برخوردار از منابع طبیعی، نشان می‌دهد که ثروت ناشی از این منابع در بسیاری از موارد باعث جلوگیری از دستیابی به نهادهایی شده است که به توسعه پایدار، شمول اکثریت مردم و دستیابی به دموکراسی منجر می‌‌‌شوند. در میان منابع طبیعی در ایران، نفت یکی از مثال‌‌‌های ملموسی است که اکثرا به آن پرداخته شده است.
در مورد نفرین منابع و ارتباط آن با توسعه پایدار کشورها، همیشه این سوال وجود داشته است که آیا برخورداری از منابع طبیعی باعث اقتدارگرایی شده یا اقتدارگرایی مقدم بر ثروت منابع است و مانع رسیدن به توسعه شده است. اصطلاح نفرین منابع (Resource curse) اولین بار در سال ۱۹۹۳ توسط ریچارد اوتی، اقتصاددان برجسته، وارد ادبیات فنی اقتصاد منابع طبیعی شد. اوتی بیان کرد که کشورهای غنی از منابع طبیعی، اغلب عملکردی غیر‌قابل دفاع‌‌‌تر از کشورهای کمتر برخوردار در حوزه حکمرانی و توسعه اقتصادی داشته‌‌‌اند. فراتر از یک مفهوم صرفا اقتصادی، برقراری اقتدارگرایی، نرخ رشد اقتصادی پایین و بی‌‌‌ثباتی سیاسی داخلی، مواردی هستند که با نفرین منابع همبستگی نشان داده‌‌‌اند.
تاریخ درآمدهای نفتی در ایران، نشان می‌دهد که در دوره رضاخان، ایران هنوز یک کشور نفتی نشده بود؛ زیرا درآمدهای نفتی قابل‌توجهی در اختیار حکومت نبود. توسعه ایران، پس از رضاخان ادامه پیدا کرد و در دوران محمدرضاشاه با تشکیل سازمان برنامه، برگ جدیدی از تاریخ توسعه در ایران رقم خورد. شاید بتوان تشکیل سازمان برنامه را یکی از اتفاقات مهم تاریخ توسعه در ایران دانست.
پس از تشکیل سازمان برنامه، سیاستگذاری‌‌‌های صنعتی مطابق با برنامه‌‌‌های توسعه اتفاق افتاد. توسعه صنعتی، مطابق معیارهای اندازه‌‌‌گیری آن زمان، بهخوبی در ایران شروع شد و ایران در دهه ۱۳۴۰، دهه طلایی توسعه را تجربه کرد. انقلاب سفید که در سال ۱۳۴۱ شروع شد، شامل اصلاحات ارضی، حفاظت از جنگل‌‌‌ها و مراتع، افزایش انگیزه و بهبود زندگی کارگران در پی سهیم کردن آنها در سود کارخانه‌‌‌ها، گسترش سواد‌‌‌آموزی، حق رای زنان و… بود که نهایتا موجب رشد اقتصادی سریع، مدرنیزاسیون و صنعتی شدن، توسعه آموزش و بهداشت و بهبود جایگاه جهانی ایران و جذب سرمایه‌گذاری خارجی شد.
اقتصاد ایران در دهه ۱۳۴۰ با رشد بالای تولید ناخالص داخلی(GDP) مواجه شد. سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌‌‌ها، مانند جاده‌‌‌ها، نیروگاه‌‌‌ها و سدها، به افزایش بهره‌‌‌وری اقتصادی کمک کرد. توسعه صنعتی در این دوره از طریق حمایت حاکمیت از صنایع سنگین، مانند فولاد، پتروشیمی و ماشین‌‌‌آلات، انجام شد و در نهایت ایران به یکی از اقتصادهای با سریع‌‌‌ترین نرخ رشد در مقیاس جهانی تبدیل شد. البته نباید فراموش کرد صنایع نفت و گاز به‌‌‌عنوان مهم‌ترین منبع درآمد کشور، نقش مهمی در تامین مالی این توسعه داشتند. با این حال، با وجود این دستاوردها، شکاف طبقاتی و فاصله قشر شهری و روستایی افزایش پیدا کرد. اصلاحات ارضی در عمل نتوانست بهره‌‌‌وری کشاورزی را افزایش دهد و بسیاری از کشاورزان کوچک نتوانستند به زمین‌‌‌های خود بهره‌‌‌وری اقتصادی بدهند. در نهایت در پایان دهه ۱۳۴۰ و ابتدای دهه ۱۳۵۰ درآمدهای نفتی رشد چشمگیری پیدا کرد. اقتصاد ایران که تازه داشت طعم توسعه صنعتی را می‌‌‌چشید، با حجم بالای پول نفتی مواجه شد و حاکمیت اقتدارگرا، همزمان با ثروتمند‌‌‌تر شدن مخالفان سیاسی را به‌شدت سرکوب کرد و به نارضایتی عمومی دامن زد. در نهایت دهه ۱۳۴۰ هنوز به‌‌‌عنوان یک دوره مهم در تاریخ اقتصادی ایران شناخته می‌شود. اگرچه این دهه به رشد اقتصادی و تغییرات اجتماعی مهمی منجر شد، اما نهادهای سیاسی غیرفراگیر و تمرکز قدرت در دست حکومت پهلوی، باعث شد که بسیاری از این دستاوردها در دهه‌‌‌های بعدی به بحران‌های اجتماعی و سیاسی منجر شوند. بسیاری بر این باورند که تناقض میان توسعه اقتصادی و خودکامگی حاکمیت یکی از عوامل کلیدی در وقوع انقلاب اسلامی بود. برخی از کارشناسان سازمان برنامه در آن زمان، اذعان دارند که شاید یک مشکل اساسی بازماندن از توسعه این بود که کسی به این فکر نکرده بود که افزایش درآمدها و رشد اقتصادی، می‌‌‌تواند به خودکامگی حکومت اقتدارگرا دامن بزند.
هرچند تحولات ایران، با تحولات کمتر کشور دیگری قابل مقایسه است، اما بدون شک نمی‌‌‌توان از اهمیت نهادهای فراگیر در امر توسعه اقتصادی و حکمرانی خوب، چشم‌پوشی کرد. در تاریخ سیاسی ایران و دیگر کشورها، درس‌گفتارهای مشخص و واضحی برای دستیابی به توسعه اقتصادی و نهادهای فراگیر سیاسی وجود دارد که بدون شک می‌‌‌تواند منبع مطالعه برای اهمیت شمول حداکثری و گسترش مشارکت مردم واقع شود.
پرهام پهلوان، پژوهشگر اقتصاد انرژی
