ماجرای ۱۱۰ هکتار خاک ایران و همکاری با افغانستان
ایران و افغانستان از نظر تاریخی، فرهنگی و اجتماعی نیز پیوندهایی دارند و رفت‌وآمد میان مردم دوکشور پدیده‌ای تازه نیست.
انتشار خبر اختصاص ۱۱۰هکتار از محدوده بندرچابهار به افغانستان، نمونه‌ای از همین وضعیت است. خبری که در مدت کوتاهی از چارچوب مذاکرات اقتصادی دوکشور خارج و به بحثی درباره تمامیت ارضی، حقوق ملی و ملاحظات امنیتی ایران تبدیل شد. برای بخشی از افکار عمومی، عدد ۱۱۰هکتار پیش از آنکه نشانه‌ای از توسعه تجارت باشد، یادآور این بود که آیا قرار است بخشی از خاک کشور در اختیار دیگری قرار گیرد؟ در مقابل، توضیحات منتشرشده درباره این توافق، بر سرمایه‌گذاری، توسعه زیرساخت‌های بندری و تسهیل دسترسی افغانستان به آب‌های آزاد تاکید داشت. به‌این‌ترتیب، دو برداشت متفاوت از یک موضوع شکل گرفت؛ یکی با محوریت فرصت‌های اقتصادی و دیگری با تمرکز بر پیامدهای حقوقی و حاکمیتی.
با این حال، مساله را نمی‌توان صرفا با تکیه بر عنوان «واگذاری زمین» یا در سوی مقابل، با توصیف آن به‌عنوان یک توافق سرمایه‌گذاری حل‌وفصل کرد. در مناسبات اقتصادی بین‌المللی، میان انتقال مالکیت ملک، اعطای امتیاز بهره‌برداری و اختصاص محدوده‌ای برای انجام فعالیت‌های تجاری و گمرکی تفاوت‌های اساسی وجود دارد. هرکدام از این شیوه‌ها، حقوق و تعهدات متفاوتی برای طرفین ایجاد می‌کنند و ازهمین‌رو، ارزیابی توافق چابهار نیز به روشن شدن مفاد آن وابسته است. اینکه محدوده موردبحث، تحت‌مالکیت چه نهادی باقی می‌ماند، مدیریت آن چگونه انجام می‌شود، چه قوانینی بر فعالیت‌های احتمالی حاکم خواهد بود و حدود اختیارات طرف افغانستانی تا کجاست، پرسش‌هایی هستند که پاسخ به آنها می‌تواند فاصله میان نگرانی عمومی و واقعیت حقوقی توافق را مشخص کند.
اهمیت این موضوع زمانی بیشتر می‌شود که چابهار را نه یک قطعه زمین منفرد بلکه بخشی از شبکه تجارت و ترانزیت منطقه بدانیم. این بندر برای ایران ظرفیت اتصال به بازارهای منطقه‌ای، توسعه سواحل مکران و تقویت مسیرهای حمل‌ونقل را در بر دارد و برای افغانستان محصور در خشکی نیز می‌تواند مسیری برای دسترسی به آب‌های آزاد باشد. از این منظر، همکاری دوکشور می‌تواند منافع اقتصادی مشترکی ایجاد کند اما بهره‌مندی از چنین ظرفیتی مستلزم شفافیت قراردادی، تعیین حدود مسوولیت‌ها و تضمین حفظ حقوق حاکمیتی ایران است.
در سوی دیگر ماجرا، روابط تهران و کابل تنها به تجارت و ترانزیت محدود نمی‌شود. اختلافات دیرینه بر سر حقابه، مسائل مرزی و مدیریت ورود و اقامت اتباع افغانستانی، ازجمله موضوعاتی هستند که بر ارزیابی هرگونه همکاری دوجانبه سایه می‌اندازد. در چنین شرایطی، پرسش اصلی فقط این نیست که سرمایه‌گذاری افغانستان در چابهار چه آورده‌ای برای اقتصاد ایران دارد بلکه باید روشن شود این همکاری در چه چارچوبی تعریف شده، چه تضمین‌هایی برای منافع ملی در نظر گرفته شده و چگونه می‌توان میان توسعه روابط اقتصادی و الزامات حقوقی و امنیتی توازن برقرار کرد.
ازهمین‌رو، بررسی این توافق بدون تفکیک واقعیت‌های اعلام‌شده از برداشت‌های مطرح‌شده در فضای عمومی ممکن نیست. آنچه در نهایت اهمیت دارد، نه صرفا مساحت زمین موردبحث بلکه ماهیت حقوقی توافق، حدود اختیارات طرفین و نتایج عملی آن برای ایران است؛ جزئیاتی که می‌تواند مشخص کند محدوده ۱۱۰هکتاری چابهار تا چه اندازه یک فرصت اقتصادی است و چه ملاحظاتی باید پیش از اجرای آن موردتوجه قرار گیرد.
خبر اصلی چه بود؟
محسن زنگنه، نماینده مجلس پیرو مذاکرات انجام‌شده با وزیر صنعت و تجارت افغانستان اعلام کرد که مقرر شده است حدود ۱۰هکتار زمین در حاشیه آب‌های بندر چابهار و بیش از ۱۰۰هکتار در مرحله نخست در محدوده منطقه ویژه اقتصادی این بندر برای سرمایه‌گذاری به افغانستان اختصاص یابد. به‌گفته زنگنه، افغانستان می‌تواند در این اراضی سرمایه‌گذاری کرده و زیرساخت‌های لازم برای ترانزیت کالاهای خود به‌سمت دریا را ایجاد کند.
انتشار خبر واگذاری ۱۱۰هکتار از خاک ایران به افغانستان، واکنش‌هایی را در فضای مجازی به‌دنبال داشته است؛ موضوعی که محسن زنگنه، رییس کمیسیون ویژه حمایت از تولید مجلس، آن را تحریف توافق سرمایه‌گذاری افغانستان در چابهار دانست. به‌نقل از ایرنا و به‌گفته زنگنه، براساس تفاهم انجام‌شده، قرار است ۱۰هکتار زمین در بندر چابهار و حدود ۱۰۰هکتار در منطقه آزاد برای سرمایه‌گذاری افغانستان اختصاص یابد؛ توافقی با هدف توسعه زیرساخت‌ها و تسهیل دسترسی این کشور به آب‌های آزاد، نه واگذاری خاک یا حاکمیت ایران. او همچنین از مذاکرات اقتصادی دوکشور درباره احداث خط ریلی ۷۰۰کیلومتری هرات به مزارشریف، انتقال نفت ازطریق خط لوله، ایجاد پالایشگاه در غرب افغانستان و توسعه همکاری‌های صنعتی و کشاورزی خبر داد.
فرصت اقتصادی یا مساله‌ای حقوقی و امنیتی؟
برای تبیین این موضوع، تصمیم گرفتیم تا در گفت‌وگویی با فرشید ایلاتی، کارشناس حوزه شهرسازی و مسکن، تبعات حقوقی و امنیتی این موضوع را بررسی کنیم. ایلاتی در ابتدا گفت:«درخصوص اختصاص ۱۱۰هکتار از محدوده بندر چابهار به افغانستان، این پرسش مطرح است که ماهیت این توافق چیست و آیا قرار است حق مالکیت محدوده به طرف افغانستانی واگذار شود یا موضوع صرفا به بهره‌برداری از آن مربوط است؟ به‌نظر من، پیش از هر چیز باید جزئیات این توافق مشخص شود زیرا میان واگذاری مالکیت و حق بهره‌برداری تفاوت اساسی وجود دارد و هرکدام می‌تواند پیامدهای متفاوتی داشته باشد.
ایران و افغانستان در زمینه مسائل مرزی، به‌ویژه موضوع حقابه، اختلافات متعددی دارند. این اختلافات هم در محدوده زابل و زاهدان و هم در بخش‌های شمالی و استان خراسان مطرح بوده و متاسفانه بسیاری از اختلافات در طول چند دهه گذشته حل‌وفصل نشده‌اند.
استان سیستان‌وبلوچستان که در گذشته از آن به‌عنوان انبار غله ایران یاد می‌شد، امروز به‌دلیل شرایطی که در طول سالیان گذشته به‌وجود آمده، فاصله زیادی با وضعیت مطلوب خود دارد. بخش مهمی از مشکلات این استان به مساله حقابه و تامین آب از سرچشمه‌های رود هیرمند در افغانستان مربوط می‌شود. این موضوع بارها در مذاکرات و گفت‌وگوهای دوجانبه مطرح شده اما به‌نظر می‌رسد راهکارهای دیپلماتیک تاکنون نتوانسته‌اند نتیجه موردانتظار ایران را در تامین حقابه به‌همراه داشته باشند.
در چنین شرایطی، پیشنهاد اخیر درباره اختصاص ۱۱۰هکتار از محدوده بندر چابهار به افغانستان برای انجام فعالیت‌های بندری، ترخیص کالا و سایر امور گمرکی را می‌توان از منظر دیپلماسی اقتصادی نیز بررسی کرد. منطقی است اگر این پیشنهاد در چارچوب تلاش‌ها برای حل‌وفصل اختلافات میان ایران و افغانستان مطرح شده باشد؛ اختلافاتی که مساله آب و حقابه از محورهای اصلی آنها بوده است.
البته اینکه این پیشنهاد تا چه اندازه می‌تواند به حل اختلافات موجود کمک کند و آیا در آینده ابعاد گسترده‌تری پیدا خواهد کرد، به جزئیات توافق و نحوه اجرای آن بستگی دارد. برای ارزیابی دقیق‌تر، باید زمان بگذرد و اطلاعات بیشتری درباره مفاد توافق منتشر شود.»
توسعه چابهار در گرو گسترش همکاری‌های منطقه‌ای
ایلاتی در ادامه تصریح کرد: «با این حال، اگر این همکاری به‌درستی شکل گیرد، می‌تواند در توسعه بندر چابهار و تقویت جایگاه اقتصادی استان سیستان‌وبلوچستان نقش داشته باشد. بخش جنوبی این استان و سواحل دریای عمان، به‌ویژه منطقه مکران، از ظرفیت‌های مهم توسعه اقتصادی ایران به‌شمار می‌روند. بندر چابهار نیز به‌عنوان یک بندر اقیانوسی، ظرفیت قابل‌توجهی برای توسعه فعالیت‌های تجاری و ترانزیتی دارد. بخشی از بار تجاری کشور می‌تواند به‌جای تمرکز بر بندرعباس و سایر بنادر جنوبی، از مسیر چابهار جابه‌جا شود. درحال‌حاضر، سهم عمده‌ای از ورود کالا به کشور ازطریق بندرعباس و دیگر بنادر انجام می‌شود؛ بنابراین، توسعه چابهار و افزایش سهم آن در شبکه حمل‌ونقل و تجارت کشور اهمیت دارد. گسترش همکاری با کشورهای همسایه، از جمله افغانستان و پاکستان، می‌تواند به رونق اقتصادی این منطقه کمک کند البته اهمیت چنین همکاری‌هایی صرفا به مسائل اقتصادی محدود نمی‌شود و باید ابعاد امنیتی آن را نیز در نظر گرفت.»
از پاکستان تا آسیای مرکزی چشم‌انداز همکاری در چابهار
ایلاتی افزود: «یکی از چالش‌های مهم در منطقه سیستان‌وبلوچستان ایران و مناطق همجوار آن در پاکستان، مسائل امنیتی است. در بخش‌هایی از این منطقه، شکل‌گیری ساختارهای محلی و برخورداری برخی مناطق از نوعی خودمختاری عملی نیز بر پیچیدگی شرایط افزوده است. در چنین وضعیتی، توسعه فعالیت‌های اقتصادی دوجانبه و چندجانبه می‌تواند به ایجاد فرصت‌های شغلی، افزایش سرمایه‌گذاری و بهبود شرایط معیشتی مردم کمک کند. این روند، در صورت همراهی با سیاست‌های مناسب، می‌تواند زمینه‌های اقتصادی بروز برخی مشکلات امنیتی را کاهش دهد. هرچه فعالیت‌های اقتصادی در دوسوی مناطق مرزی ایران و پاکستان گسترش پیدا کند، امکان ایجاد اشتغال و بهبود شرایط سرمایه‌گذاری نیز بیشتر خواهد شد. در بخش‌هایی از این مناطق، کمبود فرصت‌های شغلی و عدم‌توسعه اقتصادی موجب شده است که برخی افراد به فعالیت‌هایی مانند قاچاق سوخت و مواد مخدر روی بیاورند. توسعه اقتصادی، بهبود زیرساخت‌ها و ایجاد فرصت‌های شغلی پایدار می‌تواند در کاهش وابستگی به این فعالیت‌ها موثر باشد. از این منظر، من اصل گسترش همکاری‌های اقتصادی در چابهار را، فارغ از جزئیات توافق موردبحث، اقدامی مثبت ارزیابی می‌کنم. حتی می‌توان چنین ظرفیتی را برای همکاری با کشورهای دیگری مانند چین، ترکمنستان و قزاقستان نیز در نظر گرفت و زمینه حضور فعال‌تر این کشورها را در بندر چابهار فراهم کرد. البته تحقق چنین هدفی به مجموعه‌ای از اقدامات نیاز دارد و صرف اختصاص یک محدوده بندری به یک کشور نمی‌تواند به‌تنهایی توسعه منطقه را تضمین کند.»
تکمیل خط ریلی؛ پیش‌شرط رونق بندر چابهار
ایلاتی در ادامه به یکی از الزامات اساسی در زمینه تقویت روابط با کشورهای همسایه اشاره کرد و گفت: «تقویت زیرساخت‌های حمل‌ونقل، به‌ویژه خطوط ریلی ضروری است. بخشی از کالاهایی که از طریق بندر چابهار وارد کشور می‌شوند، باید از طریق شبکه ریلی به مقاصد داخلی و کشورهای منطقه منتقل شوند. از سوی‌دیگر، افغانستان نیز برای توسعه ظرفیت‌های تجاری خود به مسیرهای ترانزیتی دسترسی‌پذیر نیاز دارد و چابهار می‌تواند بخشی از این نیاز را پاسخ دهد. خط ریلی چابهار ـ زاهدان نیز از پروژه‌های مهم زیرساختی در این منطقه است که بخش قابل‌توجهی از آن تکمیل شده و اجرای بخش‌های باقیمانده می‌تواند به تقویت ارتباط بندر چابهار با شبکه ریلی کشور کمک کند. تکمیل این مسیر، علاوه بر تسهیل انتقال کالا، می‌تواند زمینه توسعه روابط تجاری ایران با کشورهای همسایه را فراهم کند. بنابراین توسعه بندر چابهار باید در قالب مجموعه‌ای از سیاست‌های اقتصادی، ترانزیتی و منطقه‌ای دنبال شود. همکاری با افغانستان می‌تواند یکی از اجزای این برنامه باشد اما برای ارزیابی پیامدهای آن باید مشخص شود که توافق دقیقا چه حقوق و تعهداتی برای دوطرف ایجاد می‌کند.»
تفاوت مالکیت خاک با حق بهره‌برداری
ایلاتی تاکید کرد:«در این میان، یک نکته اساسی وجود دارد؛ اگر قرار است ۱۱۰هکتار از محدوده بندرچابهار در اختیار افغانستان قرار گیرد، باید به‌روشنی مشخص شود که ماهیت این واگذاری چیست. واگذاری مالکیت بخشی از خاک کشور به یک دولت دیگر، به‌دلیل پیامدهای حقوقی، سیاسی و اجتماعی، موضوعی بسیار متفاوت از واگذاری حق بهره‌برداری یا فعالیت بندری است. بنابراین نباید این دومفهوم را با یکدیگر خلط مبحث کرد. در فعالیت‌های بندری بین‌المللی، استفاده از ظرفیت شرکت‌ها و اپراتورهای خارجی موضوع تازه‌ای نیست. برای مثال، شرکت‌های اماراتی در کشورهای مختلف، ازجمله پاکستان و برخی کشورهای آفریقایی، در حوزه بهره‌برداری از بنادر و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های بندری فعالیت دارند. یکی از نمونه‌های قابل‌بررسی، فعالیت شرکت‌های اماراتی در بندر کراچی پاکستان است که در چارچوب قراردادهای بهره‌برداری و توسعه بندری انجام می‌شود. این نوع همکاری‌ها لزوما به‌معنای انتقال مالکیت سرزمین نیست بلکه می‌تواند در قالب واگذاری امتیاز بهره‌برداری یا مشارکت در اداره و توسعه زیرساخت‌ها صورت بگیرد.
ازاینرو، باید میان واگذاری مالکیت و اعطای حق بهره‌برداری تمایز قائل شد. آنچه درباره بندر چابهار مطرح شده، ممکن است به فراهم کردن امکان فعالیت‌های بندری و گمرکی برای افغانستان مربوط باشد اما تا زمانی که جزئیات توافق به‌طوررسمی منتشر نشده است، نمی‌توان درباره ماهیت حقوقی آن با قطعیت اظهارنظر کرد. عدد ۱۱۰هکتار نیز باید در مقیاس فعالیت‌های بندری بررسی شود. چنین محدوده‌ای برای انجام فعالیت‌های تجاری و گمرکی می‌تواند مورداستفاده قرار بگیرد اما بهره‌برداری از آن به زیرساخت، نیروی انسانی، دسترسی به شبکه حمل‌ونقل و ارتباط با بازارهای هدف نیاز دارد. بنابراین، موضوع به‌هیچ‌وجه اختصاص یک قطعه زمین یا خاک ایران نیست بلکه مجموعه‌ای از خدمات بندری، لجستیکی و حمل‌ونقلی را دربرمی‌گیرد.»
همکاری با افغانستان به‌شرط منافع متقابل
این کارشناس حوزه شهرسازی و مسکن ادامه داد:«ازطرف‌دیگر، ظرفیت‌های معدنی افغانستان نیز در این معادله اهمیت دارند. این کشور از منابع معدنی برخوردار است و توسعه مسیرهای تجاری و ترانزیتی می‌تواند به تسهیل صادرات مواد معدنی و دسترسی به بازارهای منطقه‌ای و بین‌المللی کمک کند. در صورتی که همکاری بندری میان ایران و افغانستان در چارچوبی شفاف و متقابل شکل بگیرد، می‌تواند به افزایش مبادلات تجاری دوکشور منجر شود. به‌همین‌دلیل،معتقدم اگر این توافق براساس منافع متقابل تنظیم شود و حقوق و تعهدات دوطرف به‌روشنی مشخص باشد، می‌تواند برای ایران و افغانستان نتایج مثبتی به‌همراه داشته باشد. البته این نتیجه به چگونگی اجرای توافق، میزان سرمایه‌گذاری، نحوه استفاده از زیرساخت‌ها و تاثیر آن بر منافع ملی ایران بستگی دارد. نمی‌توان صرف طرح چنین پیشنهادی را به‌معنای تحقق توسعه اقتصادی دانست بلکه باید دید در عمل چه منافعی برای کشور ایجاد می‌شود.»
استفاده از نیروی کار مهاجر در چارچوب ضوابط
ایلاتی درخصوص احتمال افزایش ورود غیرمجاز اتباع افغانستان به ایران در پی این توافق به «جهان‌صنعت» گفت:« باید میان دوموضوع مهاجرت و ورود غیرقانونی تفاوت قائل شد. مهاجرت پدیده‌ای شناخته‌شده در جهان است و افراد ممکن است به دلایل اقتصادی، اجتماعی، سیاسی یا خانوادگی به کشورهای دیگر مهاجرت کنند. برای این پدیده نیز در کشورهای مختلف قوانین، سازوکارها و سیاست‌های مشخصی وجود دارد اما ورود غیرقانونی افراد به کشور و حضور کسانی که اطلاعات هویتی آنها ثبت نشده است، مساله‌ای جداگانه است. ورود و اقامت افراد باید مطابق قوانین کشور و همراه با ثبت اطلاعات هویتی و رعایت ضوابط قانونی انجام شود. در این زمینه، دستگاه‌های مسوول امنیتی و انتظامی وظیفه دارند از ورودهای غیرقانونی جلوگیری کنند و بر وضعیت اقامت اتباع خارجی نظارت داشته باشند. این مساله به‌ویژه برای ایران که با چالش‌های متعدد امنیتی مواجه است، اهمیت دارد. در شرایطی که کشور با تهدیدها و تنش‌های امنیتی روبه‌روست، ثبت اطلاعات افرادی که وارد کشور می‌شوند و مشخص بودن وضعیت اقامت آنها باید با دقت دنبال شود. هیچ فردی نباید بدون طی مراحل قانونی و ثبت اطلاعات هویتی، خارج از چارچوب‌های نظارتی در کشور حضور داشته باشد.
با این حال، نباید اصل مهاجرت را با ورود غیرقانونی یکسان دانست. در دوره‌های مختلف، نیروی کار مهاجر در بخش‌هایی از اقتصاد ایران، ازجمله فعالیت‌های عمرانی و ساختمان‌سازی، نقش داشته است. در مقاطعی که شرایط اقتصادی و بازار کار اقتضا می‌کرد، بخش‌هایی از اقتصاد کشور از نیروی کار افغانستانی استفاده کرده‌اند. این موضوع نشان می‌دهد که مهاجرت نیروی کار، در صورت ساماندهی و رعایت قوانین، می‌تواند بخشی از روابط اقتصادی میان دوکشور باشد.
بنابراین مساله اصلی مخالفت با اصل مهاجرت نیست بلکه باید سازوکار مشخصی برای ورود، ثبت اطلاعات، اشتغال و اقامت اتباع خارجی وجود داشته باشد. استفاده از ظرفیت نیروی کار مهاجر باید در چارچوب قوانین و با رعایت ملاحظات اقتصادی و امنیتی انجام شود. در مقابل، ورود بی‌ضابطه و بدون ثبت اطلاعات را نمی‌توان پذیرفت.
ازسوی‌دیگر، ایران و افغانستان از نظر تاریخی، فرهنگی و اجتماعی نیز پیوندهایی دارند و رفت‌وآمد میان مردم دوکشور پدیده‌ای تازه نیست. با این حال، این پیوندها نباید موجب نادیده‌گرفتن ضرورت اجرای قوانین مهاجرتی و کنترل مرزها شود. سیاستگذاری در این حوزه باید به‌گونه‌ای باشد که ضمن فراهم‌کردن امکان مهاجرت قانونی و استفاده از ظرفیت‌های اقتصادی آن، از ورود غیرقانونی و حضور افراد خارج از چارچوب‌های نظارتی جلوگیری شود.»
همکاری اقتصادی، مشروط به شفافیت توافق
ایلاتی در پایان گفت:«در مجموع، همکاری اقتصادی ایران و افغانستان در بندر چابهار را باید از دومنظر بررسی کرد. نخست، ظرفیت آن برای توسعه تجارت، ترانزیت و اشتغال در منطقه و دوم، ضرورت شفاف بودن مفاد توافق، به‌ویژه در زمینه مالکیت، حق بهره‌برداری و تعهدات طرفین. اگر این همکاری در چارچوبی روشن، قانونی و مبتنی بر منافع متقابل اجرا شود، می‌تواند به توسعه روابط اقتصادی دوکشور کمک کند. درعین‌حال، این همکاری نباید جایگزین پیگیری حقوق ایران در موضوع حقابه شود و نباید به‌گونه‌ای تفسیر شود که مسائل مرزی و مهاجرتی کشور را از نظارت و مدیریت قانونی خارج کند.»
