ناترازی گاز؛ شکست سیاست‌های عرضه‌محور یا بحران حکمرانی انرژی؟
ایران با وجود برخورداری از ذخایر عظیم گاز، همچنان گرفتار ناترازی و محدودیت صنایع است؛ بحرانی که ناکارآمدی سیاست‌های انرژی را آشکار کرده و آزمونی جدی برای حکمرانی در برنامه هفتم توسعه است.
ایران با وجود برخورداری از ذخایر عظیم گاز، همچنان گرفتار ناترازی و محدودیت صنایع است؛ بحرانی که ناکارآمدی سیاست‌های انرژی را آشکار کرده و آزمونی جدی برای حکمرانی در برنامه هفتم توسعه است.
به گزارش اختصاصی رصد روز، محمدهادی منحصر – متخصص دیپلماسی انرژی – در یادداشتی مطرح کرد:
ناترازی گاز طبیعی در ایران دیگر یک اختلال فصلی یا مسئله‌ای محدود به صنعت نفت نیست؛ این پدیده به یکی از متغیرهای تعیین‌کننده در عملکرد صنایع، امنیت عرضه انرژی، درآمدهای صادراتی و حتی جایگاه ژئواکونومیک کشور تبدیل شده است.
هر زمستان، محدودیت تأمین گاز صنایع و نیروگاه‌ها بار دیگر این پرسش را مطرح می‌کند که چرا کشوری با برخورداری از ذخایر عظیم گاز طبیعی، همچنان در تأمین هم‌زمان نیازهای داخلی و تعهدات اقتصادی خود با محدودیت روبه‌رو است؟
پاسخ به این پرسش را نمی‌توان صرفاً در فاصله میان تولید و مصرف جست‌وجو کرد.
این فاصله، نتیجه مجموعه‌ای از عوامل به‌هم‌پیوسته است: محدودیت سرمایه‌گذاری در بخش بالادستی، افت فشار برخی میادین، توسعه ناکافی زیرساخت‌های پشتیبان، رشد تقاضا، ناکارآمدی مصرف، قیمت‌گذاری نامتوازن و ضعف هماهنگی میان سیاست‌های انرژی و صنعتی.
از این منظر، ناترازی گاز بیش از آنکه صرفاً نشانه کمبود یک حامل انرژی باشد، بازتابی از مسئله‌ای عمیق‌تر در نظام حکمرانی انرژی است؛ نظامی که باید میان تولید، مصرف، سرمایه‌گذاری، امنیت انرژی و منافع بلندمدت اقتصادی کشور توازن برقرار کند.
تز اصلی این مقاله آن است که حل پایدار ناترازی گاز، بدون عبور از رویکرد عرضه‌محور و بازطراحی سازوکارهای حکمرانی انرژی امکان‌پذیر نیست. برنامه هفتم توسعه نیز زمانی در این حوزه موفق خواهد بود که اهداف کمی آن به سیاست‌های اجرایی هماهنگ، منابع مالی مشخص و نظام پاسخ‌گویی مؤثر متصل شوند.
ایران از نظر ذخایر گاز طبیعی در زمره کشورهای برخوردار از منابع بسیار بزرگ جهان قرار دارد؛ اما وفور ذخایر زیرزمینی لزوماً به معنای دسترسی پایدار به گاز در زمان و مکان مورد نیاز نیست.
در تحلیل اقتصادی انرژی، باید میان سه مفهوم تمایز گذاشت: «ذخایر»، «ظرفیت تولید» و «عرضه قابل اتکا». ذخایر نشان‌دهنده منابع موجود در زیرزمین هستند؛ ظرفیت تولید به توان فنی و اقتصادی استخراج مربوط می‌شود؛ و عرضه قابل اتکا به میزان گازی اشاره دارد که پس از لحاظ‌کردن محدودیت‌های فنی، عملیاتی، انتقال و نیازهای ضروری، واقعاً در دسترس مصرف‌کنندگان قرار می‌گیرد.
این تمایز برای ایران اهمیت ویژه‌ای دارد. حتی اگر ظرفیت اسمی تولید بالا باشد، افت فشار میادین، محدودیت سرمایه‌گذاری، نیاز به توسعه تأسیسات تقویت فشار و مشکلات نگهداشت تولید می‌توانند عرضه مؤثر را محدود کنند.
در سوی دیگر، تقاضای داخلی نیز ثابت نیست. رشد مصرف در بخش خانگی، تجاری، نیروگاهی و صنعتی، به‌ویژه در دوره‌های سرد سال، فشار بیشتری بر شبکه وارد می‌کند. هنگامی که تقاضای اوج افزایش می‌یابد، نظام عرضه با انتخاب‌های دشواری میان تأمین بخش‌های مختلف روبه‌رو می‌شود.
بنابراین، مسئله ایران صرفاً تولید گاز بیشتر نیست؛ بلکه ایجاد تعادل پایدار میان ظرفیت تولید، الگوی مصرف، زیرساخت انتقال و اولویت‌های اقتصادی کشور است.
برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران در احکام مرتبط با انرژی، موضوعاتی مانند افزایش تولید، جمع‌آوری گازهای مشعل و بهینه‌سازی مصرف را مورد توجه قرار داده است. ماده ۴۲ و ماده ۴۶ این قانون از جمله احکامی هستند که برای بررسی سیاست تولید و مدیریت مصرف اهمیت دارند.
این جهت‌گیری از نظر سیاست‌گذاری ضروری است؛ اما تحقق اهداف قانونی به‌خودی‌خود تضمین نمی‌شود. میان تصویب یک هدف کمی و تحقق آن، زنجیره‌ای از الزامات اجرایی قرار دارد: تأمین مالی، انتخاب فناوری، تعیین مسئولیت دستگاه‌ها، هماهنگی میان نهادها، اصلاح مشوق‌ها و ارزیابی مستمر عملکرد.
نقد اصلی آن نیست که برنامه هفتم به موضوع تولید و مصرف توجه نکرده است؛ بلکه پرسش این است که آیا این اهداف در قالب یک نظام یکپارچه حکمرانی انرژی به یکدیگر متصل شده‌اند؟
برای مثال، افزایش تولید بدون برنامه‌ای هم‌زمان برای مدیریت تقاضا ممکن است بخشی از مشکل را کاهش دهد، اما فشار ساختاری بر شبکه را از بین نبرد. به همین ترتیب، سیاست‌های بهینه‌سازی مصرف بدون منابع مالی پایدار، سازوکارهای اجرایی و انگیزه اقتصادی برای مصرف‌کنندگان، ممکن است از اهداف تعیین‌شده فاصله بگیرند.
برنامه توسعه زمانی اثرگذار خواهد بود که هر حکم قانونی، علاوه بر هدف کمی، دارای متولی مشخص، بودجه و ابزار اجرایی، زمان‌بندی واقع‌بینانه و شاخص ارزیابی باشد.
یکی از چالش‌های سیاست‌گذاری انرژی، غلبه نگاه عرضه‌محور است؛ نگاهی که مسئله را عمدتاً با افزایش تولید یا توسعه ظرفیت‌های جدید پاسخ می‌دهد.
توسعه میدان‌های گازی، نگهداشت تولید و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها ضرورت دارند. بااین‌حال، اگر رشد تقاضا بدون اصلاح ادامه یابد، بخش مهمی از ظرفیت جدید تولید نیز ممکن است صرف پاسخ‌گویی به مصرف فزاینده شود.
در چنین شرایطی، کشور با چرخه‌ای تکرارشونده مواجه می‌شود: افزایش مصرف، تشدید فشار بر شبکه، محدودیت صنایع، طرح دوباره ضرورت افزایش تولید و سپس بازگشت ناترازی در دوره‌های اوج تقاضا.
شکستن این چرخه مستلزم تغییر در تعریف مسئله است. ناترازی باید به‌عنوان عدم تعادل میان عرضه، تقاضا، قیمت‌های نسبی، زیرساخت و اولویت‌های مصرف بررسی شود؛ نه صرفاً فاصله میان دو عدد تولید و مصرف.
در این چارچوب، اصلاح الگوی مصرف، بهبود بهره‌وری ساختمان‌ها و تجهیزات، کاهش اتلاف در شبکه، توسعه ابزارهای مدیریت تقاضا و اصلاح تدریجی مشوق‌های اقتصادی باید هم‌زمان با توسعه عرضه پیش بروند.
البته اصلاح قیمت انرژی به‌تنهایی راه‌حل نیست. سیاست قیمتی بدون حمایت هدفمند از خانوارهای آسیب‌پذیر، افزایش بهره‌وری و فراهم‌کردن امکان تغییر فناوری می‌تواند هزینه اجتماعی بالایی ایجاد کند. مسئله، طراحی بسته‌ای هماهنگ از سیاست‌های اقتصادی، فنی و حمایتی است.
ناترازی گاز فقط به خاموشی یا محدودیت مصرف ختم نمی‌شود. این مسئله می‌تواند هزینه‌های پنهانی ایجاد کند که در محاسبات روزمره عرضه و مصرف کمتر دیده می‌شوند.
در صنایع پتروشیمی، محدودیت خوراک یا سوخت ممکن است به کاهش نرخ بهره‌برداری، افت تولید، افزایش هزینه ثابت به‌ازای هر واحد محصول و اختلال در تعهدات تجاری منجر شود. در صنایع فولاد و سیمان نیز محدودیت انرژی می‌تواند برنامه تولید و تحویل را مختل کند.
پیامد این وضعیت فراتر از کاهش تولید یک واحد صنعتی است. وقتی عرضه محصولات صادراتی نامطمئن می‌شود، اعتبار تجاری بنگاه‌ها تحت فشار قرار می‌گیرد و مشتریان ممکن است برای کاهش ریسک، به تأمین‌کنندگان دیگر روی بیاورند.
ازاین‌رو، هزینه اقتصادی ناترازی را نباید فقط با حجم گاز تحویل‌نشده سنجید. لازم است آثار آن بر ارزش افزوده ازدست‌رفته، درآمد صادراتی، هزینه توقف و راه‌اندازی مجدد، بازارهای ازدست‌رفته و اعتماد مشتریان نیز محاسبه شود.
البته همه مصارف صنعتی ارزش اقتصادی یکسانی ندارند و همه محدودیت‌ها نیز به یک میزان زیان ایجاد نمی‌کنند. بنابراین، اولویت‌بندی تخصیص گاز باید بر مبنای معیارهای شفاف و قابل سنجش صورت گیرد؛ از جمله ارزش افزوده به‌ازای هر واحد گاز، اشتغال، آثار زنجیره‌ای توقف تولید، تعهدات صادراتی و اهمیت راهبردی فعالیت.
این رویکرد به معنای ترجیح مطلق صادرات بر مصرف داخلی نیست؛ بلکه به معنای آن است که تصمیم درباره تخصیص منابع محدود باید بر اساس محاسبه هزینه و فایده ملی انجام شود، نه صرفاً بر مبنای فشارهای مقطعی.
ناترازی گاز معمولاً موضوعی داخلی تلقی می‌شود؛ درحالی‌که آثار آن می‌تواند مستقیماً به موقعیت منطقه‌ای و بین‌المللی ایران سرایت کند.
دیپلماسی انرژی فقط به مذاکره با کشورهای دیگر محدود نیست. اعتبار یک تأمین‌کننده در بازار منطقه‌ای به توانایی او برای عرضه پایدار، ایفای تعهدات و مدیریت ریسک وابسته است. اگر تولیدکننده‌ای نتواند میان تقاضای داخلی و تعهدات خارجی توازن برقرار کند، ظرفیت تبدیل منابع به روابط تجاری بلندمدت محدود خواهد شد.
برای ایران، این مسئله از دو جهت اهمیت دارد.
نخست، ناترازی داخلی می‌تواند قابلیت اتکای عرضه گاز و سایر محصولات انرژی را کاهش دهد و توسعه روابط تجاری پایدار با همسایگان را دشوار کند.
دوم، محدودیت گاز صنایع می‌تواند توان صادراتی محصولات پتروشیمی و دیگر کالاهای انرژی‌بر را تحت تأثیر قرار دهد. به این ترتیب، مسئله‌ای که در ظاهر به مدیریت شبکه گاز مربوط است، ممکن است به کاهش درآمد ارزی و تضعیف قدرت رقابت در بازارهای منطقه‌ای تبدیل شود.
از منظر ژئواکونومیک، هر واحد انرژی باید با توجه به هزینه فرصت آن ارزیابی شود. مصرف گاز در یک فعالیت اقتصادی، امکان استفاده از همان منبع در فعالیتی دیگر را محدود می‌کند. بنابراین، تصمیم‌گیری درباره تخصیص گاز باید ارزش اقتصادی و راهبردی گزینه‌های مختلف را در نظر بگیرد.
این تحلیل به معنای آن نیست که همه گاز مصرف‌نشده در داخل الزاماً قابل صادرات است؛ محدودیت‌های فنی، زیرساختی، قراردادی و تجاری باید جداگانه بررسی شوند. نکته اصلی آن است که سیاست داخلی گاز و راهبرد خارجی انرژی نمی‌توانند مستقل از یکدیگر طراحی شوند.
برای کاهش پایدار ناترازی، مجموعه‌ای از اقدامات هماهنگ لازم است.
باید برای هر هدف مرتبط با تولید، نگهداشت، جمع‌آوری گازهای مشعل، کاهش اتلاف و مدیریت تقاضا، متولی مشخص و شاخص عملکرد قابل سنجش تعیین شود. گزارش‌دهی دوره‌ای نیز باید میزان پیشرفت، انحراف از هدف و دلایل آن را روشن کند.
سرمایه‌گذاری در توسعه میادین، نگهداشت تولید، تقویت فشار، زیرساخت انتقال و جمع‌آوری گازهای مشعل باید بر اساس ارزیابی فنی و اقتصادی مقایسه شود. معیار انتخاب پروژه نباید صرفاً حجم تولید اسمی باشد؛ بلکه هزینه، زمان اجرا، پایداری عرضه و اثر آن بر کاهش ناترازی نیز اهمیت دارد.
بهینه‌سازی باید از سطح توصیه‌های عمومی فراتر رود و به برنامه‌های مشخص در ساختمان‌ها، نیروگاه‌ها، صنایع و شبکه انتقال تبدیل شود. برای هر بخش باید خط پایه مصرف، هدف صرفه‌جویی، هزینه اجرا و روش راستی‌آزمایی نتایج تعریف شود.
تخصیص گاز باید بر پایه قواعد شفاف، قابل پیش‌بینی و متناسب با شرایط فنی و اقتصادی انجام شود. ایجاد سازوکارهای قراردادی روشن برای محدودیت‌های احتمالی، اعلام به‌موقع برنامه‌های تعمیراتی و مدیریت تقاضای اوج می‌تواند بخشی از عدم‌قطعیت صنایع را کاهش دهد.
برنامه‌ریزی گاز باید در کنار سیاست توسعه صنایع، تعهدات تجاری و اولویت‌های منطقه‌ای انجام شود. در این چارچوب، لازم است آثار هر سناریوی عرضه و مصرف بر تولید صنعتی، درآمد صادراتی و قابلیت اتکای ایران در بازارهای منطقه‌ای ارزیابی شود.
این پنج محور زمانی نتیجه‌بخش خواهند بود که در یک برنامه اجرایی مشترک قرار گیرند. اجرای جداگانه و ناهماهنگ هرکدام، احتمال بازگشت ناترازی را افزایش می‌دهد.
ناترازی گاز در ایران را نمی‌توان صرفاً با مقایسه تولید و مصرف توضیح داد. این مسئله از تعامل میان ظرفیت تولید، ساختار تقاضا، زیرساخت، قیمت‌های نسبی، سرمایه‌گذاری، سیاست صنعتی و نحوه تخصیص منابع ناشی می‌شود.
برنامه هفتم توسعه فرصتی برای ایجاد انسجام میان این مؤلفه‌ها فراهم کرده است؛ اما موفقیت آن به اجرای هماهنگ احکام، تأمین منابع، تقسیم کار روشن و ارزیابی مستمر نتایج وابسته است.
معیار موفقیت نیز نباید فقط افزایش ظرفیت تولید یا تحقق یک هدف کمی باشد. کاهش شدت مصرف انرژی، افزایش قابلیت اتکای عرضه، کاهش هزینه اقتصادی محدودیت‌ها، بهبود بهره‌وری و تقویت توان رقابتی صنایع باید در کنار یکدیگر سنجیده شوند.
اگر سیاست‌گذاری همچنان ناترازی را عمدتاً به‌عنوان کمبود عرضه ببیند، خطر تداوم چرخه‌ای از افزایش تولید، رشد مصرف و بازگشت محدودیت‌ها وجود خواهد داشت. اما اگر مسئله در چارچوب حکمرانی یکپارچه انرژی تعریف شود، امکان پیوند دادن امنیت عرضه با بهره‌وری، توسعه صنعتی و قدرت اقتصادی کشور افزایش می‌یابد.
ناترازی گاز صرفاً آزمون توان تولید ایران نیست؛ آزمون توان کشور در تخصیص هوشمندانه منابع، هماهنگ‌کردن سیاست‌ها و تبدیل انرژی به ارزش اقتصادی پایدار است.
