سند تحول بنیادین آموزش‌وپرورش؛ پرطمطراق اما توخالی!
سند تحول بنیادین آموزش‌وپرورش در سال۱۳۹۰ به تصویب رسید؛ سندی راهبردی که قرار بود مسیر حرکت نظام تعلیم و تربیت را برای سال‌های آینده مشخص کند.
گزارش کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با عنوان «موانع اجرای سند تحول بنیادین آموزش‌وپرورش در پانزده سال گذشته» که به قلم حمید طریفی‌حسینی تهیه شده، تلاش کرده به این پرسش پاسخ دهد که چرا باوجود تصویب اسناد متعدد، طراحی برنامه‌های اجرایی و صرف ظرفیت‌های اداری و مدیریتی، اهداف سند تحول هنوز به تغییرات فراگیر و ملموس در نظام تعلیم و تربیت منجر نشده است. اهمیت این گزارش در آن است که مساله را صرفا به کمبود اعتبار، ضعف عملکرد مدیران یا مقاومت بخشی از بدنه آموزش‌وپرورش محدود نمی‌کند بلکه مجموعه‌ای از نارسایی‌های مرتبط در طراحی سیاست، ساختار حکمرانی، هماهنگی دستگاه‌ها، منابع انسانی و مالی، اختیارات مدارس، ابزارهای آموزشی و نظام ارزیابی را در شکل‌گیری و تداوم شکاف میان سیاست و اجرا موثر می‌داند.
درواقع آنچه از مرور پانزده سال اجرای سند به دست می‌آید، تصویری از نظامی است که در سطح سیاستگذاری از ضرورت تحول سخن گفته اما در سطح ساختارها، قوانین، منابع و شیوه اداره مدارس نتوانسته همه پیش‌نیازهای این تحول را فراهم کند. به بیان دیگر مساله فقط این نیست که آموزش‌وپرورش نتوانسته سند را اجرا کند بلکه مساله این است که نظام اجرایی کشور نیز در بخش‌های مهمی با الزامات تحقق آن هماهنگ نشده است. این همان شکافی است که گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس از آن با عنوان «شکاف سیاست-اجرا» یاد می‌کند.
تحول روی کاغذ
سند تحول بنیادین آموزش‌وپرورش در سال۱۳۹۰ به تصویب رسید؛ سندی راهبردی که قرار بود مسیر حرکت نظام تعلیم و تربیت را برای سال‌های آینده مشخص کند. در معماری این سند اهداف کلان و راهکارهای متعددی پیش‌بینی شده و تحقق آنها به مجموعه‌ای از اسناد پشتیبان، برنامه‌های اجرایی، تغییرات سازمانی، تامین منابع و همکاری نهادهای مختلف وابسته شده بود بنابراین از همان ابتدا روشن بود که تصویب سند به‌تنهایی نمی‌تواند به معنای تحقق تحول باشد و اجرای آن به یک زنجیره منسجم از تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی، تامین اعتبار، تقسیم مسوولیت و نظارت نیاز دارد.
با این حال مرور تاریخی اجرای سند نشان می‌دهد که فاصله میان تصویب جهت‌گیری‌های کلان و تکمیل پیش‌نیازهای اجرایی آن قابل‌توجه بوده است. بخش مهمی از الزامات اجرایی سند به تدوین و تصویب برنامه‌های زیرنظامی، نقشه راه و اسناد مکمل موکول شد؛ اسنادی که قرار بود اهداف کلی را به اقدام‌های مشخص و قابل ارزیابی تبدیل کنند اما این فرآیند با تاخیرهای طولانی همراه شد و درنتیجه بخشی از ظرفیت اجرایی سند در سال‌های نخست پس از تصویب عملا بلااستفاده ماند.
برای نمونه برنامه زیرنظام تامین فضا، تجهیزات و فناوری با پنج سال تاخیر در سال۱۳۹۵ به تصویب رسید و برنامه زیرنظام برنامه درسی نیز در سال۱۳۹۹، یعنی حدود ۹سال پس از تصویب سند اصلی به تصویب شورای عالی آموزش‌وپرورش رسید. ازسوی دیگر سند تحول دارای ۱۳۱ راهکار بود اما برای بخش قابل‌توجهی از این راهکارها در سال‌های نخست، متولی مشخص، گام‌های اجرایی سالانه، زمان‌بندی و شاخص‌های روشن تحقق تعریف نشده بود. نقشه راه اجرای سند نیز سرانجام در سال۱۴۰۳ در شورای عالی انقلاب فرهنگی به تصویب رسید یعنی حدود ۱۳سال پس از تصویب سند اصلی.
این تاخیرها صرفا یک نقص اداری یا تشریفاتی نبودند. هنگامی که یک سیاست کلان بدون تعیین مسیر اجرایی، مسوولیت‌های دقیق و شاخص‌های قابل سنجش وارد مرحله اجرا می‌شود هر دستگاه و هر مدیر می‌تواند برداشت خاص خود را از وظایف و اولویت‌ها داشته باشد. در چنین شرایطی برنامه‌ها به جای آنکه حلقه‌های یک زنجیره منسجم باشند به مجموعه‌ای از فعالیت‌های پراکنده تبدیل می‌شوند که لزوما یکدیگر را تقویت نمی‌کنند.
البته باید توجه داشت که سند تحول اساسا یک سند راهبردی است و قرار نیست تمام جزئیات اجرایی در متن آن درج شود. مساله اصلی نبود جزئیات در سند مادر نیست بلکه تاخیر در تدوین اسناد مکمل و تبدیل جهت‌گیری‌های کلان به برنامه‌های عملیاتی مشترک است. گزارش نیز میان ماهیت راهبردی سند و ضعف در ترجمه اجرایی آن تمایز قائل می‌شود؛ تمایزی که برای ارزیابی منصفانه عملکرد پانزده‌ساله آن اهمیت دارد.
۱۳۱راهکار، چندین برداشت
یکی از موانع مهم اجرای سند ابهام و تفسیرپذیری برخی مفاهیم و احکام آن است. سند تحول از نظر مبانی نظری، ارزش‌ها و جهت‌گیری‌های کلان، چارچوبی برای بازتعریف نظام تعلیم و تربیت ارائه می‌کند اما بخش قابل‌توجهی از اهداف و راهکارهای آن در سطحی کلی و هنجاری باقی مانده و به اندازه کافی به استانداردهای عملکرد، شاخص‌های سنجش، مسوولیت‌های عملیاتی و توالی اقدام‌ها تبدیل نشده است.
نتیجه چنین وضعیتی آن است که مدیران برنامه‌ریزان و مجریان در سطوح مختلف ممکن است از یک مفهوم واحد برداشت‌های متفاوتی داشته باشند. درعمل همین تفاوت برداشت‌ها می‌تواند به برنامه‌هایی منجر شود که گاه هم‌جهت نیستند و حتی در برخی موارد یکدیگر را خنثی می‌کنند. هنگامی که معیار مشترکی برای تشخیص میزان تحقق یک هدف وجود نداشته باشد ارزیابی عملکرد نیز به امری دشوار و وابسته به تفسیر مدیران تبدیل می‌شود.
برای مثال وقتی از تحول در تربیت دانش‌آموز یا تحقق تربیت تمام‌ساحتی سخن گفته می‌شود باید روشن باشد که این تحول در سطح مدرسه دقیقا چه تغییری در برنامه آموزشی، فعالیت‌های تربیتی، رفتار حرفه‌ای معلم، شیوه ارزشیابی و تجربه یادگیری دانش‌آموز ایجاد می‌کند. اگر این مفاهیم به شاخص‌ها و استانداردهای روشن تبدیل نشوند ممکن است فعالیت‌های متعددی با عنوان اجرای سند انجام شود بی‌آنکه بتوان مشخص کرد کدام‌یک واقعا به تحقق اهداف آن نزدیک شده است.
در چنین شرایطی خطر آن وجود دارد که اجرای سند بیش از آنکه تابع یک چارچوب مشترک و قابل ارزیابی باشد به میزان برداشت و ابتکار مدیران در دوره‌های مختلف وابسته شود. این وابستگی هم استمرار برنامه‌ها را دشوار می‌کند و هم امکان مقایسه عملکرد مناطق و مدارس را از میان می‌برد.
قانون در کنار سند نایستاد
یکی دیگر از مسائل اساسی، فراهم نشدن بستر حقوقی و تقنینی متناسب با الزامات سند تحول است. اجرای بسیاری از راهکارهای پیش‌بینی‌شده در این سند به اصلاح قوانین موجود تصویب احکام جدید و تدوین مقررات اجرایی نیاز داشته اما این الزامات به شکل منظم و متناسب با نیازهای اجرای سند پیش نرفته است.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به بررسی قوانین مصوب حوزه آموزش‌وپرورش در دهه۹۰ اعلام می‌کند که از حدود ۱۷قانون مصوب در این حوزه ۱۱قانون عمدتا به تعیین تکلیف استخدامی نیروهای آموزشی اختصاص داشته است. این درحالی است که بسیاری از راهکارهای سند به‌ویژه در حوزه اصلاح ساختار اداری و مالی، نظام تربیت معلم، جذب و نگهداشت نیروهای توانمند و تقویت نقش شوراهای آموزش‌وپرورش به پشتیبانی قانونی مشخص نیاز داشتند.
برای نمونه اصلاح قوانین و مقررات استخدامی، مالی و اداری متناسب با حرفه تخصصی معلمی ازجمله الزامات سند بوده است. تقویت نقش شوراهای آموزش‌وپرورش و استقرار نظام ملی تربیت معلم، بدون اصلاح قوانین مرتبط به‌ویژه مقررات مربوط به متعهدین خدمت امکان تحقق کامل نداشته است. در حوزه مالی نیز افزایش سهم آموزش‌وپرورش از تولید ناخالص داخلی، تقویت اعتبارات غیرپرسنلی و تنوع‌بخشی به منابع مالی، مستلزم احکام قانونی و بودجه‌ای متناسب بوده است.
از سوی دیگر در مواردی میان الزامات سند با قوانین جاری، برنامه‌های توسعه، قوانین بودجه سنواتی و مقررات استخدامی و اداری کشور هماهنگی کافی وجود نداشته است. درنتیجه دستگاه اجرایی ناچار بوده بخش مهمی از ظرفیت مدیریتی خود را صرف اجرای تکالیف قانونی موجود کند در حالی که بخشی از اهداف تحولی سند نیازمند تغییر همان قواعد و مقررات بوده است.
این وضعیت یک تناقض اجرایی ایجاد می‌کند: از یک طرف وزارتخانه مکلف به تحول است و از طرف دیگر، بخشی از ابزارهای حقوقی و اداری لازم برای این تحول در اختیارش قرار ندارد. در چنین وضعیتی اجرای سیاست به اراده مدیران و امکان استفاده از ظرفیت‌های محدود موجود وابسته می‌شود و پشتوانه الزام‌آور آن کاهش می‌یابد.
مسوولیت همه، پاسخگویی هیچ‌کس
اجرای سند تحول بنیادین به‌هیچ‌وجه ماموریت انحصاری وزارت آموزش‌وپرورش نیست. بخش قابل‌توجهی از راهکارهای آن به تصمیم‌ها و اقدامات نهادهایی وابسته است که خارج از ساختار این وزارتخانه قرار دارند. مجلس شورای اسلامی، سازمان برنامه و بودجه، سازمان اداری و استخدامی، شورای عالی آموزش‌وپرورش، شورای عالی انقلاب فرهنگی و سایر دستگاه‌های اجرایی هریک در بخشی از تحقق اهداف سند نقش دارند.
با این حال تعدد بازیگران زمانی می‌تواند به ظرفیت اجرایی تبدیل شود که تقسیم کار روشن، تعهدات مشخص، زمان‌بندی الزام‌آور و سازوکار پاسخگویی مشترک وجود داشته باشد. گزارش نشان می‌دهد که چنین سازوکاری در بخش مهمی از دوره اجرای سند به شکل موثر استقرار نیافته است. مسوولیت دستگاه‌ها در بسیاری از موارد به تعهدات دقیق و قابل سنجش تبدیل نشده و مرز وظایف آنها نیز به اندازه کافی روشن نبوده است.
به این ترتیب هنگامی که اجرای یک راهکار به همکاری چند دستگاه نیاز داشته، امکان پیگیری و مطالبه تعهدات هر یک با دشواری مواجه شده است.
ممکن است یک دستگاه برای اجرای بخشی از برنامه به اصلاح مقررات نیاز داشته باشد، دستگاه دیگری باید منابع آن را تامین کند و وزارت آموزش‌وپرورش نیز مسوول اجرای نهایی باشد اما اگر هیچ سازوکار الزام‌آوری برای هماهنگی این اجزا وجود نداشته باشد هر بخش می‌تواند تاخیر یا عدم تحقق برنامه را به عملکرد بخش دیگر مرتبط کند.
در این میان بند «الف» ماده۹۲ قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز بر ضرورت برنامه تقسیم کار ملی برای اجرای سند تاکید کرده اما مطابق گزارش تا زمان تدوین آن برنامه تقسیم کار ملی در مرجع ذی‌صلاح به تصویب نرسیده بود. این موضوع نشان می‌دهد که حتی پس از گذشت بیش از یک دهه از ابلاغ سند، مساله تعیین مسوولیت‌های نهادی و هماهنگی بین دستگاهی همچنان یکی از گلوگاه‌های اجرای آن بوده است.
مشکل دیگر نبود شاخص‌های روشن عملکرد، زمان‌بندی الزام‌آور و ضمانت اجرای کافی برای برخی تعهدات بین‌دستگاهی است. وقتی مشخص نباشد هر دستگاه دقیقا چه کاری را تا چه زمانی و با چه منابعی باید انجام دهد امکان مطالبه‌گری موثر نیز کاهش می‌یابد. در چنین شرایطی سندی که قرار بود مبنای تحول ملی باشد در بخش‌هایی به مجموعه‌ای از توصیه‌ها و انتظارات تبدیل می‌شود که تحقق آنها به همراهی داوطلبانه دستگاه‌ها وابسته است.
هر وزیر، یک اولویت تازه
بی‌ثباتی مدیریتی نیز از دیگر موانع مهمی است که گزارش به آن اشاره می‌کند. سیاست‌های تحول‌آفرین، برخلاف برنامه‌های کوتاه‌مدت اداری به افق زمانی بلندمدت، استمرار تصمیم‌ها و ثبات در اولویت‌گذاری نیاز دارند.
تغییر مکرر مدیران ارشد و جابه‌جایی اولویت‌های اجرایی می‌تواند زنجیره برنامه‌ریزی و اجرای یک سیاست را مختل کند به‌ویژه در حوزه‌ای مانند آموزش‌وپرورش که نتایج بسیاری از تصمیم‌ها تنها در بلندمدت آشکار می‌شود.
براساس آمار ارائه‌شده در گزارش، وزارت آموزش‌وپرورش در فاصله سال‌های۱۳۹۰تا۱۴۰۵ با ۱۱وزیر یا سرپرست اداره شده است. چنین گردش مدیریتی درکنار تفاوت رویکردها و اولویت‌های دولت‌ها، استمرار برنامه‌های تحولی را با دشواری مواجه می‌کند.
در برخی دوره‌ها سند تحول در مرکز توجه مدیریتی قرار گرفته و برنامه‌هایی برای اجرای آن طراحی شده است؛ در دوره‌هایی دیگر اولویت‌های کوتاه‌مدت یا ابتکارهای سیاستی متفاوت جایگاه بیشتری پیدا کردند. درنتیجه برنامه‌های بلندمدت ممکن است با تغییر مدیران متوقف شوند، تغییر جهت دهند یا بدون ارزیابی کافی کنار گذاشته شوند.
البته مساله صرفا تعداد مدیران نیست. حتی اگر تغییرات مدیریتی اجتناب‌ناپذیر باشد، باید ساختارهایی وجود داشته باشد که برنامه‌های مصوب را از نوسانات مدیریتی مصون نگه دارد. وقتی اجرای سند به حضور یک مدیر علاقه‌مند یا تشکیل دبیرخانه‌ای وابسته به وزیر محدود شود با تغییر مدیریت، بخش مهمی از حافظه سازمانی و پیگیری اجرایی نیز از بین می‌رود.
درواقع سند تحول هنوز به اندازه کافی به یک نظام پایدار تصمیم‌گیری و پاسخگویی تبدیل نشده که اجرای آن مستقل از سلیقه و اولویت مدیران دنبال شود. این همان نقطه‌ای است که یک سیاست بلندمدت را درمعرض فرسایش ناشی از تغییرات مدیریتی قرار می‌دهد.
بوروکراسی علیه تحول
حتی اگر قوانین و برنامه‌های اجرایی مشخص باشند ساختار سازمانی باید توان اجرای آنها را داشته باشد. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در این زمینه به ناهماهنگی ساختار وزارت آموزش‌وپرورش با ماموریت‌های جدید سند تحول اشاره می‌کند. پس از تصویب سند ماموریت وزارتخانه از اداره امور جاری به سمت تحقق مجموعه‌ای از اهداف تحولی در حوزه‌های مختلف تعلیم و تربیت گسترش یافت اما این تغییر ماموریت به همان نسبت در ساختار سازمانی، تقسیم کار حدود اختیارات و سازوکارهای هماهنگی بازتاب پیدا نکرد. درنتیجه میان ماموریت‌های جدید و ظرفیت سازمانی برای تحقق آنها شکاف ایجاد شد. ساختارهای اداری پیشین که عمدتا برای اداره امور جاری طراحی شده بودند دربرابر برنامه‌هایی قرار گرفتند که به همکاری بین‌بخشی، نوآوری، مدیریت تغییر و هماهنگی افقی نیاز داشتند. بخشی از مسوولیت‌های تحولی میان واحدهای مختلف پراکنده شد و در برخی حوزه‌ها متولی مشخص و مقتدری برای پیگیری برنامه‌ها شکل نگرفت.
از سوی دیگر فرهنگ سازمانی و ساختار بوروکراتیک آموزش‌وپرورش نیز در برابر تغییر مقاومت نشان داده است. گزارش تاکید می‌کند که نظام اداری موجود به‌طور طبیعی به ثبات رویه‌ها و اداره امور جاری تمایل دارد و همین گرایش می‌تواند حفظ وضع موجود را بر پیگیری ماموریت‌های تحولی مقدم کند.
در چنین ساختاری مدیران و کارشناسان برای اجرای یک ابتکار جدید ممکن است با لایه‌های متعدد اداری، ضرورت اخذ مجوزهای مختلف و فرآیندهای طولانی تصمیم‌گیری مواجه شوند. تعدد شوراها و کارگروه‌های موازی نیز گاهی مسوولیت را چنان پراکنده می‌کند که هیچ واحدی خود را پاسخگوی نتیجه نهایی نمی‌داند.
نکته مهم‌تر آن است که نظارت درون‌سازمانی در بسیاری از موارد بیشتر بر رعایت رویه‌ها و ضوابط اداری متمرکز است تا میزان تحقق اهداف تحولی. به عبارت دیگر ممکن است یک واحد از نظر مکاتبات، جلسات و گزارش‌های اداری عملکرد قابل قبولی داشته باشد اما در ایجاد تغییر واقعی در کیفیت آموزش یا تجربه تربیتی دانش‌آموزان موفق نباشد.
این نوع نظارت به‌جای آنکه سازمان را به سمت حل مساله سوق دهد می‌تواند انگیزه مدیران را برای پرهیز از ریسک و حفظ روال‌های موجود تقویت کند. در چنین فضایی، اجرای تحول به‌جای آنکه به یک ماموریت مشترک سازمانی تبدیل شود به مسوولیتی اضافی و گاه پرهزینه برای واحدهای اجرایی بدل می‌شود.
معلم؛ حلقه‌ای که نادیده گرفته شد
هیچ تحول آموزشی بدون معلم امکان تحقق ندارد. اگر قرار است مدرسه از آموزش حافظه‌محور به سمت تربیت تمام‌ساحتی حرکت کند این تغییر باید در شیوه تدریس، ارتباط معلم با دانش‌آموز، طراحی فعالیت‌های یادگیری، ارزشیابی و مدیریت کلاس درس دیده شود بنابراین کیفیت سرمایه انسانی یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازهای اجرای سند تحول است.
گزارش یکی از موانع بنیادین اجرای سند را شکاف میان شایستگی‌های مورد انتظار و ظرفیت واقعی نظام آموزش‌وپرورش در تامین، تربیت، توانمندسازی و نگهداشت نیروی انسانی می‌داند. تحقق اهداف سند به معلمان، مدیران و کارکنانی نیاز دارد که علاوه بر صلاحیت علمی و حرفه‌ای از مهارت‌های تربیتی و شناخت کافی نسبت به مبانی و الزامات تحول برخوردار باشند.
با این حال تشدید کمبود نیروی انسانی در سال‌های گذشته موجب شده بخشی از نیاز وزارتخانه از مسیرهایی خارج از نظام رسمی تربیت معلم تامین شود. اجرای قوانین تعیین تکلیف استخدامی نیروهای حق‌التدریس و آموزشیاران نهضت سوادآموزی و صدور مجوزهای استخدامی خاص ازجمله مسیرهایی بوده که برای جبران کمبود نیرو مورد استفاده قرار گرفتند. گزارش معتقد است این روند به‌تدریج سهم دانشگاه فرهنگیان و سایر سازوکارهای حرفه‌ای تربیت معلم را در تامین نیروی انسانی کاهش داده و انسجام نظام شایستگی‌های حرفه‌ای را تضعیف کرده است.
این مساله به معنای نادیده‌گرفتن تجربه و توانمندی معلمان شاغل یا نیروهای جذب‌شده از مسیرهای مختلف نیست بلکه بحث بر سر ضرورت وجود یک نظام منسجم و استاندارد برای احراز صلاحیت‌های حرفه‌ای و تربیتی است. وقتی نظام جذب، تربیت و ارتقای معلم از یک چارچوب روشن و پایدار برخوردار نباشد امکان تضمین کیفیت و هم‌راستایی نیروی انسانی با اهداف تحولی کاهش می‌یابد.
آموزش‌های ضمن خدمت نیز نتوانستند در بسیاری از موارد پیوند موثری با نیازهای واقعی اجرای سند برقرار کنند. آموزش حرفه‌ای زمانی اثربخش است که بر مسائل واقعی کلاس درس و مدرسه متمرکز باشد و به معلم کمک کند روش‌های تدریس، مدیریت یادگیری و ارزشیابی خود را متناسب با اهداف جدید تغییر دهد. دوره‌هایی که صرفا برای تکمیل ساعات آموزشی یا دریافت گواهی برگزار می‌شوند لزوما به تغییر رفتار حرفه‌ای منجر نخواهند شد.
در کنار این مسائل شرایط معیشتی، محدودیت فرصت‌های رشد حرفه‌ای و ضعف نظام انگیزشی نیز بر ظرفیت اجرای سند اثر می‌گذارند. از معلمی که با فشارهای متعدد کاری، دغدغه‌های اقتصادی و کمبود امکانات مواجه است نمی‌توان انتظار داشت بدون حمایت سازمانی و مشوق‌های حرفه‌ای، بار یک تحول گسترده را به‌تنهایی بر دوش بکشد بنابراین تحول در نظام آموزشی پیش‌از هرچیز به بازنگری در نظام تربیت، جذب، ارزیابی و نگهداشت معلم نیاز دارد. معلم باید نه صرفا مجری دستورالعمل‌های بالادستی بلکه کنشگری حرفه‌ای و برخوردار از صلاحیت، اختیار و حمایت لازم برای تحقق اهداف تربیتی باشد.
بودجه‌ای که به تحول نرسید
کمبود منابع مالی یکی از محورهای مهم گزارش است اما نکته اصلی فقط پایین بودن اعتبارات نیست بلکه نحوه تخصیص و میزان ارتباط بودجه با اولویت‌های تحولی نیز اهمیت دارد. آموزش‌وپرورش در سال‌های اجرای سند با کسری بودجه مزمن مواجه بوده و اعتبارات مصوب آن در بسیاری از موارد برای پوشش کامل هزینه‌های جاری کفایت نکرده است. درنتیجه بخش مهمی از ظرفیت مالی وزارتخانه صرف اداره روزمره نظام آموزشی شده و فضای محدودی برای سرمایه‌گذاری در برنامه‌های کیفیت‌بخش و تحولی باقی مانده است.
براساس داده‌های گزارش، استاندارد سهم بودجه آموزش‌وپرورش از منابع عمومی دولت برای تحقق ماموریت‌های خود در برنامه زیرنظام تامین و تخصیص منابع مالی ۲۰درصد تعیین شده است. با این حال بررسی بودجه‌های سنواتی از سال۱۳۹۰تا۱۴۰۳ نشان می‌دهد سهم میانگین این وزارتخانه از بودجه عمومی دولت حدود ۵/۹درصد بوده است. سهم آموزش‌وپرورش از تولید ناخالص داخلی در سال‌های اجرای سند بین ۳تا۴درصد در نوسان بوده؛ رقمی که در گزارش با میانگین جهانی حدود ۸/۴درصد و میانگین کشورهای توسعه‌یافته حدود ۱/۵درصد مقایسه شده است.
این ارقام نشان می‌دهد فاصله‌ای میان منابع مورد نیاز و اعتبارات اختصاص‌یافته وجود داشته است. البته گزارش یادآوری می‌کند که سهم آموزش‌وپرورش از بودجه عمومی به‌تنهایی تمام ظرفیت مالی دولت را نشان نمی‌دهد و با محاسبه ارزش واقعی درآمدهای ارزی، سهم واقعی این وزارتخانه از کل منابع دولت ممکن است از سهم ظاهری اعلام‌شده نیز کمتر باشد اما مساله فقط کمبود اعتبار نیست. درون بودجه آموزش‌وپرورش نیز اولویت‌بندی منابع با اهداف سند تحول هم‌خوانی کافی نداشته است. براساس مصوبه شورای عالی آموزش‌وپرورش، سهم اعتبارات غیرپرسنلی از کل اعتبارات جاری و هزینه‌ای این وزارتخانه باید ۸درصد باشد. این اعتبارات می‌توانند زمینه تامین تجهیزات، بهبود محیط یادگیری، توسعه برنامه‌های تربیتی و ارتقای کیفیت آموزشی را فراهم کنند. با این حال غلبه هزینه‌های پرسنلی و جاری، فضای مالی برنامه‌های تحولی را محدود کرده است.
نمونه روشن این وضعیت ردیف بودجه‌ای کیفیت‌بخشی به فعالیت‌های آموزشی و پرورشی و توسعه عدالت آموزشی است. این ردیف از سال۱۳۹۳ با عنوان اجرای سند تحول بنیادین و کیفیت‌بخشی به فعالیت‌های آموزشی و پرورشی وارد قوانین بودجه شد. اعتبار آن از ۲۵۰۰میلیاردریال در سال۱۳۹۳ به ۳۳۶۱میلیارد ریال در سال۱۴۰۱ رسید یعنی افزایشی حدود ۵/34درصدی. در همان دوره کل اعتبارات هزینه‌ای وزارت آموزش‌وپرورش حدود ۶۹۰درصد افزایش یافت و از ۱۹۳هزار و ۲۷۸میلیارد ریال به بیش از یک‌میلیون و ۵۳۰هزار‌میلیارد ریال رسید.
به این ترتیب نسبت اعتبار کیفیت‌بخشی به کل اعتبارات هزینه‌ای وزارتخانه از ۲۹/۱درصد در سال۱۳۹۳ به حدود ۲۲/۰درصد در سال۱۴۰۱ کاهش پیدا کرد. این روند نشان می‌دهد که حتی در شرایط افزایش اسمی بودجه وزارتخانه، سهم برنامه‌های کیفیت‌بخش و تحولی از منابع موجود به‌طور قابل‌توجهی کوچک‌تر شده است.
مساله دیگر تخصیص همین اعتبارات است. گزارش به مواردی اشاره می‌کند که اعتبارات پیش‌بینی‌شده به‌طور کامل تخصیص نیافته یا به دلیل کسری سایر برنامه‌ها و نیازهای جاری به مصارف دیگری اختصاص پیدا کردند. در چنین شرایطی ردیف بودجه‌ای که قرار بوده پشتیبان تحول باشد عملا نمی‌تواند نقش مورد انتظار خود را ایفا کند.
از این منظر بودجه آموزش‌وپرورش تنها مساله‌ای حسابداری نیست بلکه یکی از مهم‌ترین شاخص‌های اولویت واقعی سیاستگذاران است. وقتی کیفیت‌بخشی در متن اسناد و سخنان رسمی جایگاه بالایی دارد اما سهم آن در تخصیص منابع کاهش می‌یابد میان اعلام اولویت و رفتار مالی دولت تناقض ایجاد می‌شود.
مدرسه بدون اختیار
درنهایت تمام اهداف و راهکارهای سند تحول باید در مدرسه به نتیجه برسند. مدرسه محل واقعی تحقق سیاست است و کیفیت آموزش و تربیت دانش‌آموزان به تصمیم‌ها و اقدام‌هایی وابسته است که مدیران و معلمان در همین سطح اتخاذ می‌کنند. با این حال گزارش یکی از موانع مهم اجرای سند را محدودبودن اختیار و صلاحیت تصمیم‌گیری در سطح مدرسه می‌داند.
در ساختار متمرکز آموزش‌وپرورش بخش زیادی از تصمیم‌ها در سطوح بالاتر گرفته می‌شود و مدارس عمدتا وظیفه اجرای دستورالعمل‌ها و برنامه‌های ابلاغی را بر عهده دارند. درنتیجه مدیر مدرسه در بسیاری از موارد امکان کافی برای انطباق برنامه‌ها با شرایط محلی نیازهای دانش‌آموزان و ظرفیت‌های محیطی ندارد.
این درحالی است که مدارس از نظر امکانات، ترکیب جمعیتی، شرایط اجتماعی، ویژگی‌های فرهنگی و نیازهای آموزشی یکسان نیستند. نسخه‌ای که برای یک مدرسه شهری برخوردار طراحی شده لزوما برای مدرسه‌ای در منطقه محروم یا روستایی مناسب نیست. تحقق اهداف تحول نیازمند آن است که مدارس در چارچوب ضوابط و استانداردهای ملی، از انعطاف کافی برای تصمیم‌گیری و حل مسائل خود برخوردار باشند.
البته تفویض اختیار به‌تنهایی راه‌حل نیست. گزارش به‌درستی هشدار می‌دهد که اگر مسوولیت‌های بیشتری به مدارس واگذار شود اما منابع، صلاحیت حرفه‌ای، حمایت سازمانی و اختیارات متناسب دراختیار آنها قرار نگیرد نتیجه چیزی جز انتقال بار مسوولیت از ستاد به مدرسه نخواهد بود. مدیر مدرسه نمی‌تواند بدون اختیار مالی، نیروی انسانی مناسب و حمایت حرفه‌ای مسوول تحقق مجموعه‌ای از اهداف پیچیده تربیتی باشد.
به‌همین‌دلیل تفویض اختیار باید با پاسخگویی متناسب، منابع کافی، کاهش بار گزارش‌دهی اداری و توانمندسازی مدیران همراه شود. در غیراین صورت مدرسه همچنان مجری سیاست‌هایی باقی خواهد ماند که در طراحی و تصمیم‌گیری درباره آنها نقش محدودی داشته است.
کنکور دربرابر تربیت تمام‌ساحتی
یکی‌از تناقض‌های مهم در اجرای سند تحول، ناهماهنگی میان اهداف تربیتی آن و ابزارهای عملی نظام آموزشی است. سند تحول بر تربیت تمام‌ساحتی و توجه به ابعاد مختلف وجودی دانش‌آموز تاکید دارد اما بسیاری از سازوکارهای جاری آموزش‌وپرورش همچنان بر سنجش کمی و نمره‌محور متمرکز هستند.
گزارش استمرار نظام متمرکز ارزشیابی و پذیرش دانش‌آموزان در دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی، به‌ویژه کنکورمحوری را از موانع ساختاری اجرای سند می‌داند. این نظام با تاکید سند بر ارزشیابی کیفی فرآیندمحور و مبتنی بر شش ساحت تربیتی هم‌راستا نیست.
درشرایطی‌که آینده تحصیلی دانش‌آموز تاحدزیادی به نمرات دروس نظری و عملکرد او در آزمون‌های متمرکز وابسته است طبیعی است که مدرسه، معلم، خانواده و خود دانش‌آموز نیز بخش مهمی از انرژی و زمان خود را به همین حوزه اختصاص دهند. درچنین‌فضایی فعالیت‌های مرتبط با رشد اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و حرفه‌ای، زیباشناختی و هنری، زیستی و بدنی و سایر ابعاد تربیتی ممکن است در عمل در حاشیه قرار گیرند.
گزارش تاکید می‌کند که کارنامه رسمی دانش‌آموزان عمدتا نمرات دروس نظری را منعکس می‌کند و تصویر جامعی از وضعیت او در شش‌ساحت تربیتی ارائه نمی‌دهد بنابراین تلاش مدرسه و معلم برای تحقق بخش‌های غیرشناختی تربیت از پشتوانه کافی در نظام ارزشیابی برخوردار نیست.
این تناقض تنها به شیوه امتحان‌گرفتن محدود نمی‌شود. هنگامی که معیار موفقیت دانش‌آموز در نظام پذیرش دانشگاهی عمدتا نمره و رتبه باشد برنامه‌ریزی آموزشی مدرسه نیز به‌تدریج با همین معیار تنظیم می‌شود. خانواده‌ها نیز براساس همین منطق از مدرسه انتظار عملکرد دارند و معلمان تحت فشار قرار می‌گیرند تا زمان بیشتری را به آماده‌سازی دانش‌آموزان برای آزمون‌ها اختصاص دهند.
درنتیجه نظام آموزشی از یک طرف در اسناد رسمی بر تربیت همه‌جانبه تاکید می‌کند و از طرف دیگر مهم‌ترین ابزارهای سنجش و انگیزش آن همچنان دانش‌آموز را به سمت موفقیت در آزمون‌های نظری سوق می‌دهند. تا زمانی که میان هدف و ابزار تناسب ایجاد نشود تحقق تربیت تمام‌ساحتی با محدودیت جدی مواجه خواهد بود.
