هزارتوی ارزهای صادراتی
مهدی دارابی، دستیار رییسکل بانک مرکزی در امور ارزی بهجای پناه گرفتن پشت یک عدد بزرگ و تکرار روایت آشنای «ارزهای گمشده»، درباره رقم ۸۱میلیارد دلار تعهد ارزی ایفانشده توضیح داد،
مهدی دارابی، دستیار رییسکل بانک مرکزی در امور ارزی در چنین فضایی دست به کاری زد که در نظام اداری ایران چندان معمول نیست. او بهجای پناه گرفتن پشت یک عدد بزرگ و تکرار روایت آشنای «ارزهای گمشده»، درباره رقم ۸۱میلیارد دلار تعهد ارزی ایفانشده توضیح داد، اجزای آن را از هم جدا کرد و پذیرفت که همه این منابع از اقتصاد ایران خارج نشدهاند. شجاعت حرفهای او در آن است که میان تخلف حقوقی و واقعیت اقتصادی فاصله گذاشت؛ گفت ارز حاصل از صادرات در آغاز متعلق به صادرکننده است نه پولی که مستقیما از خزانه عمومی برداشته شده باشد و توضیح داد که بخشی از این ارزها به اقتصاد برگشتند اما نه از مسیری که بانک مرکزی تعیین کرده بود.
این توضیح چیزی از اهمیت تخلف کم نمیکند. صادرکنندهای که برخلاف قانون عمل کرده باید پاسخگو باشد اما پاسخگویی زمانی ثمربخش است که صورت مساله درست تعریف شود. اگر رقم ۸۱میلیارد دلار یکجا بهعنوان سرمایه خارجشده معرفی شود، هم افکار عمومی به خطا میرود و هم راهحل سیاستی نادرست انتخاب میشود. پرونده ارزهای صادراتی، داستان یک دزدی ساده یا یک غفلت اداری نیست بلکه روایت برخورد نرخ دستوری، تجارت تحریمزده، مقررات متغیر، شبکههای تراستی و منافعی است که در فاصله میان نرخ رسمی و بازار آزاد شکل گرفتند.
بحران۹۷ چگونه پیمانسپاری را زنده کرد؟
دلار هنوز از شوک نخست سال۱۳۹۷ بیرون نیامده بود که دولت تصمیم گرفت مسیر هر واحد ارز صادراتی را تا نقطه بازگشت دنبال کند. پس از تلاطمهای پایان سال۱۳۹۶ هیات وزیران در ۲۲فروردین۱۳۹۷ نرخ ۴۲۰۰تومان را برای دلار تعیین و صادرکنندگان را مکلف کرد ارز حاصل از صادرات را به چرخه اقتصادی کشور بازگردانند. چند هفته بعد بازگشت ۹۵درصد ارز صادراتی در مهلتی ششماهه الزامی شد. این مهلت در مقررات بعدی کوتاهتر شد و در مهر همان سال، عدم بازگشت ارز با تشخیص بانک مرکزی میتوانست در حکم قاچاق ارز قرار گیرد.
پیمانسپاری در آن مقطع پاسخی اضطراری به عدم تعادل موازنه پرداختها بود. بانک مرکزی در اقتصادی که درآمد نفتی آن زیر فشار تحریم قرار گرفته بود، نمیتوانست نسبت به سرنوشت ارز غیرنفتی بیتفاوت بماند. ثبت سفارش، تخصیص ارز، ثبت منشأ، محدودیت واردات برخی کالاها، ممنوعیت صادرات ریالی و الزام به رفع تعهد، اجزای یک نظام کنترلی شدند که هم تقاضا و هم عرضه ارز را در بر میگرفت
اما قاعدهای که در دل بحران متولد شد بهتدریج پیچیدهتر شد. میزان تعهد، مهلت بازگشت و روشهای مجاز بارها تغییر کرد. صادرکننده در دورهای باید ۹۵درصد ارز را طی سه ماه بازمیگرداند، در دورهای تکلیف ۸۰درصد حواله و ۲۰درصد اسکناس مطرح شد و بعد تعهد ۹۰درصدی برای برخی سالها در دستور کار قرار گرفت. در بهمن ۱۴۰۰ نیز الزام رفع تعهد وارد قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز شد و برای تخلف، جریمه، محرومیت و حتی ارجاع قضایی در نظر گرفته شد.
اصل کنترل ارز در اقتصادی تحریمشده ناموجه نبود. مشکل از جایی آغاز شد که کنترل مقدار با کنترل دستوری قیمت همراه شد. بانک مرکزی نهفقط مسیر و موعد بازگشت بلکه قیمتی را نیز تعیین میکرد که صادرکننده باید ارز خود را با آن عرضه کند. بهاینترتیب سیاستی که قرار بود جریان عرضه را منظم کند در برخی دورهها انگیزه گریز از همان نظم را افزایش داد.
عدد ۱۳۰میلیارد دلاری چگونه ساخته شد؟
پرونده با عددی آغاز شد که از همان ابتدا یک جزء مهم را نادیده گرفته بود: همه دلارهای صادراتی تعهد یکسانی برای بازگشت نداشتند. در فضای عمومی رقمی نزدیک به ۱۳۰میلیارد دلار بهعنوان ارز صادراتی بازنگشته مطرح شد؛ عددی که از کسر کل ارز ثبتشده بهعنوان بازگشتی از کل ارزش صادرات از سال۱۳۹۷ به بعد به دست آمده بود. این محاسبه ساده به نظر میرسید اما تفاوت میان صادرات، تعهد صادراتی، تعهد سررسیدشده و تخلف قطعی را کنار میگذاشت.
تمام صادرات مشمول تعهد صددرصدی نیست. قانون اجازه داده میزان تعهد برحسب نوع کالا، شیوه صادرات و گروه صادرکننده متفاوت باشد و حداقل آن کمتر از ۶۰درصد نباشد. بخشی از تعهدات نیز هنوز سررسید نشده، مشمول معافیت بوده یا از مسیرهایی تسویه شده که ثبت آن با تاخیر انجام گرفته است بنابراین نمیتوان تفاضل کل صادرات و بازگشت ثبتشده را یکجا تخلف یا خروج سرمایه نامید.
دارابی رقم واقعی تعهدات سررسیدشده و ایفانشده را حدود ۸۱میلیارد دلار اعلام کرده است. نمودار بانک مرکزی نشان میدهد تخلف سالانه که در سالهای۱۳۹۷و۱۳۹۸ حدود ۶میلیارد دلار و در سال۱۳۹۹ حدود ۴میلیارد دلار بود از سال۱۴۰۱ شتاب گرفت و به ۸میلیارد دلار در سال۱۴۰۱، ۱۱میلیارد دلار در۱۴۰۲، ۱۷میلیارد دلار در۱۴۰۳ و حدود ۲۰میلیارد دلار در۱۴۰۴ رسید. جهت حرکت اما روشن است: مساله اصلی در سالهای اخیر بزرگتر شده نه آنکه تمام رقم از روز نخست در گوشهای پنهان مانده باشد.
دادههای پایان ۱۴۰۲ نیز تصویری دقیقتر میدهند. از حدود ۷/۱۷۲میلیارد دلار تعهد صادراتی سررسیدشده نزدیک به ۱۴۴میلیارد دلار بازگشته و ۷/۲۸میلیارد دلار باقی مانده بود. نرخ بازگشت تجمعی در آن مقطع حدود ۸۳درصد بود. این رقم در شرایط تحریم، هزینههای انتقال و نبود نظام پرداخت رسمی عملکردی کاملا شکستخورده را نشان نمیدهد اما افت عملکرد سالانه پس از۱۴۰۱ زنگ خطری بود که انباشت امروز را شکل داد.
ارزها گم نشدند؛ مسیرشان عوض شد
بانک مرکزی میگوید صادرکننده از جادهای که برایش تعیین شده بود بازنگشت. این گزاره الزاما به این معنا نیست که ارز او هرگز به اقتصاد ایران نرسیده است. این دقیقترین نقطه در توضیحات دارابی است. تخلف در رفع تعهد هنگامی رخ میدهد که ارز در میزان، موعد یا روش تعیینشده بازنگردد. ممکن است صادرکننده ارز خود را صرف واردات کرده، در بازار غیررسمی فروخته یا از طریق یک واسطه برای خرید کالا به کار گرفته باشد اما چون این عملیات در مسیر مصوب ثبت نشده، تعهد او همچنان ایفانشده باقی بماند.
اقتصاد ایران خود مسیرهایی ایجاد کرده که ارز مورد نیاز آنها لزوما از بانک مرکزی تامین نمیشود. واردات بدون انتقال ارز یکی از این مسیرهاست. واردکننده کالا را وارد میکند اما ارز را از منابع شخصی یا بازار خارج از شبکه رسمی به دست میآورد. ترخیص درصدی نیز در مقاطعی اجازه داده ۹۰ یا حتی ۱۰۰درصد کالا پیش از تامین ارز رسمی از گمرک خارج شود. حجم واردات از این مسیرها در برخی سالها بین ۱۰ تا ۲۰میلیارد دلار برآورد شده است.
واردات ملوانی یا تهلنجی نیز به ارزی نیاز دارد که بانک مرکزی مستقیما تامین نمیکند و رقم سالانه آن تا حدود ۱۰میلیارد دلار برآورد میشود. از سوی دیگر، واردکنندگان کالاهای اساسی در مقاطعی ارز را خود تهیه کردند، کالا را با قیمت مبتنی بر ارز ترجیحی فروختند و منتظر تسویه دولت ماندند. دارابی از بدهی حدود ۵/۴میلیارد دلاری در این بخش سخن گفته است. بخشی از ارزی که این واردکنندگان در بازار پیدا کردند میتواند همان ارز صادراتی باشد که در مسیر رسمی رفع تعهد ثبت نشده است.
پس رقم ۸۱میلیارد دلار سه جزء دارد: بخشی که از مسیرهای دیگر به تجارت و واردات برگشته، بخشی که با تاخیر یا نقص ثبتی مواجه است و بخشی که واقعا صرف خرید ملک، طلا، ارز یا دارایی در خارج از کشور شده است. تنها جزء سوم را میتوان با اطمینان خروج سرمایه نامید. این تفکیک متخلف را تبرئه نمیکند بلکه فقط نشان میدهد یک نسخه واحد برای سهبیماری متفاوت کارساز نیست.
۴چهره یک تخلف ارزی
در پروندههای ارزی صادرکنندهای که ارز را چند هفته دیر بازگردانده کنار کسی قرار گرفته که ارزش صادراتش را پنهان کرده یا درآمد خود را برای خرید دارایی در خارج مصرف کرده است. مقررات ممکن است همه این رفتارها را تخلف بداند اما آثار اقتصادی آنها یکسان نیست.
نخستین شکل تخلف کماظهاری یا دگراظهاری در گمرک است. تعهد ارزی بر پایه ارزش ثبتشده در پروانه صادراتی محاسبه میشود. اگر ارزش واقعی کالا بیشتر از مقدار اظهارشده باشد بخشی از ارز از همان آغاز وارد محاسبات نمیشود. پیچیدگی تجارت تحریمزده، واسطههای متعدد و تفاوت قیمت فروش در مقصد ارزشگذاری دقیق را دشوارتر کرده است.
شکل دوم بازگرداندن ارز کمتر از میزان مقرر است. این روشنترین نوع تخلف است. صادرکننده تعهد مشخصی دارد و موعد آن رسیده اما تنها بخشی را ایفا کرده است. شکل سوم مصرف ارز در مسیری غیراز روشهای مجاز است. ممکن است ارز وارد چرخه اقتصاد شده باشد اما چون در سامانه نیما، واردات دربرابر صادرات، سنا، تهاتر یا دیگر روشهای مورد پذیرش ثبت نشده از منظر حقوقی تعهد همچنان باز است.
شکل چهارم تاخیر است. صادرکننده ارز را بازمیگرداند اما نه در موعد مقرر. همین تاخیر در روزهای آرام ممکن است اثر محدودی داشته باشد ولی در هفتهای که بازار زیر فشار خبر جنگ یا تحریم قرار گرفته کاهش چندروزه عرضه میتواند به جهش نرخ دامن بزند. بااینحال صادرکنندهای که نهایتا تعهد خود را تسویه میکند نباید همردیف کسی قرار گیرد که ارز را برای همیشه از دسترس اقتصاد خارج کرده است.
مقابله با دگراظهاری به اصلاح گمرک نیاز دارد. مقابله با خروج سرمایه به نظارت مالی و کنترل حساب سرمایه، حل تاخیر به انعطاف در سررسید و بازار تعهدات و رسمیکردن مصرفهای جایگزین به توسعه روشهای قابل ثبت. افزایش مجازات بهتنهایی هیچکدام را کامل حل نمیکند.
بانک مرکزی همزمان گاز و ترمز گرفت
سیاستگذار از صادرکننده خواست سریعتر براند اما همزمان ترمز قیمت را تا انتها کشید. پیمانسپاری نوعی مداخله مقداری است: بانک مرکزی تعیین میکند چه مقدار ارز، در چه زمانی و از چه مسیری وارد بازار شود. نرخگذاری دستوری مداخلهای قیمتی است: همان بانک تعیین میکند صادرکننده ارز را با چه قیمتی بفروشد. اجرای همزمان این دو مداخله قلب ناکارایی سیاست ارزی در سالهای گذشته بود.
اگر نرخ بازار آزاد ۳۰درصد بالاتر از نرخ رسمی باشد صادرکننده با فروش رسمی بخشی از ارزش درآمد خود را از دست میدهد. برای صادرکنندهای با یکمیلیون دلار درآمد فاصله ۳۰درصدی عددی حاشیهای نیست بلکه انگیزهای بزرگ برای تاخیر، تغییر اظهار، استفاده از کارت دیگران یا فروش در بازاری است که قیمت بالاتری میپردازد. هرچه شکاف نرخ بزرگتر شود پاداش خروج از مسیر رسمی افزایش مییابد.
رانت ایجادشده نیز لزوما به مصرفکننده نهایی نمیرسد. واردکننده ارز ارزان دریافت میکند اما تضمینی نیست کالا به اندازه همان یارانه ارزانتر فروخته شود. در میانه راه بخشی از رانت میتواند میان واردکننده، صادرکننده، صرافی، تراستی و واسطه تقسیم شود. در چنین وضعیتی سیاستی که با هدف حمایت از مصرفکننده طراحی شده به شبکهای برای توزیع امتیاز تبدیل میشود.
آمار ثبت سفارش تخصیص و تامین ارز نیز همین مشکل را نشان میدهد. در ششماهه نخست۱۴۰۳ ثبت سفارش نسبت به مدت مشابه سال قبل حدود ۱۳درصد کاهش یافت اما تخصیص نزدیک ۲۵درصد افزایش پیدا کرد و تامین واقعی ارز تقریبا ثابت ماند. به بیان دیگر بخشی از فشار با محدودکردن ورود تقاضا به سامانه کنترل شد و بخشی از صف به فاصله میان تخصیص و تامین انتقال یافت. بازار ارز آرامتر شد اما هزینه آن میتواند با تاخیر در تامین مواد اولیه و تجهیزات تولید ظاهر شود.
اصلاحات پس از ۱۵ دی ۱۴۰۴ تلاشی برای کاهش همین تناقض بود. گسترش معاملات توافقی، تسهیل بازگشت اسکناس و امکان معامله مستقیم صادرکننده و واردکننده، انگیزه عرضه رسمی را افزایش داد. نسبت ارز بازگشته به صادرات جاری که در سال۱۴۰۴ حدود ۶۸درصد بود در پنجماهه۱۴۰۵ به ۱۱۷درصد رسید. عبور از 100درصد به این دلیل ممکن شده که بخشی از تعهدات گذشته نیز در این دوره تسویه شده نهاینکه صادرات همان دوره بیش از یک بار ارز ایجاد کرده باشد.
غولهای صادراتی متهم اصلی نبودند
انگشت اتهام سالها بهسوی پتروشیمیها، پالایشگاهها، فولادیها و معدنیها بود اما آمار تازه بانک مرکزی نشانی دیگری میدهد. از رقم ۸۱میلیارد دلار تخلف اعلامشده، سهم پتروشیمیها حدود ۴میلیارد دلار، پالایشیها یکمیلیارد دلار و صادرکنندگان فلزی و معدنی ۵میلیارد دلار بوده است. حدود ۷۱میلیارد دلار باقیمانده در گروه سایر صادرکنندگان قرار گرفته است.
نرخ تخلف نیز همین تفاوت را نشان میدهد: حدود ۴درصد برای پتروشیمیها، ۷درصد برای پالایشیها، ۹درصد برای فلزی و معدنی و نزدیک ۴۹درصد برای سایر صادرکنندگان. این ارقام به معنای بیمسوولیتی شرکتهای بزرگ نیست. بنگاههایی که از انرژی، مواد خام یا امتیازات عمومی بهرهمند میشوند باید با حساسیت بیشتری پاسخگو باشند اما طراحی سیاست زمانی موثر است که متهم اصلی را درست پیدا کند.
شرکتهای بزرگ دارایی، حساب بانکی، مجوز و فعالیت مستمر دارند و هزینه فرار از تعهد برای آنها بالاست. در مقابل صادرکنندهای که با کارت بازرگانی یکبارمصرف فعالیت میکند ممکن است پس از انجام صادرات ناپدید شود یا دارایی قابلتوقیفی نداشته باشد. استثنائات متعدد تجاری نیز امکان انتقال صادرات به نام اشخاصی را فراهم میکند که توان مالی و سابقهای متناسب با حجم معامله ندارند.
برآوردهای قبلی نشان میداد صادرات سالانه صادرکنندگان غیرعمده حدود ۱۰ تا ۱۵میلیارد دلار و نرخ بازگشت آنها نزدیک ۶۰درصد است. با فرض تعهد ۸۰ درصدی، شکاف تخلف واقعی سالانه این گروه میتوانست حدود ۲تا۳میلیارد دلار باشد. تکرار این شکاف کاهش نرخ بازگشت پس از ۱۴۰۱ و انباشت تعهدات توضیح میدهد چگونه مسالهای پراکنده طی چند سال به رقمی بزرگ تبدیل شده است.
تراستیها؛ خزانهداران بینام تجارت ایران
در تجارت رسمی پول از حساب خریدار به حساب فروشنده میرسد. در تجارت تحریمزده ایران، میان این دو حساب گاهی زنجیرهای از واسطههای بینام ایستادند. بخش بزرگی از صادرات و واردات کشور بر شبکه تراستیها، صرافیها و حسابهای واسط متکی است. آنها پول خریدار را دریافت میکنند، در مقصد دیگری به واردکننده میپردازند یا بدهی چند معامله را با یکدیگر تهاتر میکنند.
این شبکه امکان ادامه تجارت را فراهم کرده اما شفافیت و کنترل بانک مرکزی را کاهش داده است. ممکن است خریدار خارجی پول را پرداخت کرده و صادرکننده نیز طلب خود را وصولشده بداند اما انتقال نهایی به دلیل محدودیت بانکی ریسک تحریم یا تصمیم واسطه به تعویق بیفتد. در دوره بحران تمرکز منابع در دست چند تراستی میتواند آنها را به بازیگران اثرگذار بازار تبدیل کند.
خرید مستقیم تمام ارزهای صادراتی بهوسیله تراستیهای وابسته به بانک مرکزی نیز راهحل سادهای نیست. چنین کاری حجم عملیاتی و ریسک حقوقی سنگینی به بانک مرکزی تحمیل میکند و ممکن است اصطکاک تجارت را افزایش دهد. راهحل پایدارتر کاهش وابستگی به شبکههای غیررسمی از طریق دیپلماسی اقتصادی، استفاده از نظام پرداخت داخلی شرکای عمده، پیمانهای پولی و سازوکارهای مستقیم تسویه با کشورهایی مانند چین است.
تا زمانی که راه رسمی انتقال پول بسته باشد سیاستگذار نمیتواند از صادرکننده انتظار داشته باشد رفتاری شبیه بنگاهی در یک اقتصاد عادی داشته باشد. قواعد رفع تعهد باید سختگیرانه باشند اما نمیتوانند واقعیت تجارت تحریمی را نادیده بگیرند.
دلار را صادرکنندگان گران کردند؟
ارز صادراتی میتواند بازار را برای چند روز یا چند هفته تشنه نگه دارد اما توان توضیح دادن چند دهه آبرفتن ریال را ندارد. تاخیر در بازگشت ارز، خروج سرمایه، نگهداری اسکناس و افزایش نااطمینانی میتوانند نرخ را در کوتاهمدت جابهجا کنند بهویژه در روزهایی که بازار با خبر جنگ، تحریم یا شکست مذاکره روبهرو بوده اما روند بلندمدت نرخ ارز را متغیرهای بنیادیتری میسازند.
اقتصادی که در آن نقدینگی سریعتر از تولید رشد میکند، تورم داخلی چندین برابر شرکای تجاری است، بودجه با کسری مزمن بسته میشود و درآمد نفتی آن با هر دور تحریم کاهش مییابد نمیتواند برای همیشه نرخ ارز را ثابت نگه دارد. درآمد نفتی ممکن است مدتی این روند را پنهان کند اما با کاهش دسترسی به ارز جهش نرخ تنها فاصله انباشتهشده را آشکار میکند.
بزرگنمایی نقش عدم بازگشت ارز دو خطر دارد: نخست آنکه سیاستگذار بهجای اصلاح ناترازیهای اصلی، افزایش نرخ را به رفتار چند گروه تجاری نسبت دهد. دوم آنکه برای تامین ارز فوری، صادرکننده را وادار کند پیش از موعد قانونی یا با نرخی زیانبار عرضه کند؛ اقدامی که شاید بازار را موقتا آرام کند اما انگیزه بازگشت رسمی را در دوره بعد کاهش میدهد.
پایان دادگاههای ارزی با بازار تعهدات؟
شاید راه بازگرداندن ارز بیشتر تشکیل پروندههای بیشتر نباشد بلکه شاید باید برای زمان بازگشت ارز نیز بازاری ساخت. بخشی از پروندهها به تاخیرهای کوتاه مربوط است. صادرکنندهای که هنوز پولش را از خریدار یا تراستی نگرفته درکنار کسی قرار میگیرد که از ابتدا قصد بازگرداندن ارز را نداشته است. بازار تعهدات ارزی میتواند این دو را از هم جدا کند.
در این سازوکار صادرکنندهای که ارز را زودتر از موعد بازمیگرداند، اوراق مهلت دریافت میکند و آن را به صادرکنندهای میفروشد که برای وصول درآمد خود به زمان بیشتری نیاز دارد. اولی برای عرضه زودهنگام پاداش میگیرد، دومی هزینه تاخیر را میپردازد و حجم کلی ارز موردنیاز بانک مرکزی نیز حفظ میشود. تنها صادرکنندهای که نه ارز را بازمیگرداند و نه مهلت میخرد وارد فرآیند تخلف خواهد شد.
گسترش معاملات توافقی، واگذاری امتیاز واردات به صادرکنندگان غیرعمده، حذف کارتهای یکبارمصرف، اصلاح ارزشگذاری گمرکی و اعمال فوری محرومیت بانکی علیه متخلفان واقعی اجزای دیگر این اصلاحند. پیمانسپاری در اقتصاد تحریمی قابل کنارگذاشتن نیست اما باید میان صادرکننده منضبط، بدهکار موقت، متخلف حرفهای و عامل خروج سرمایه تفاوت بگذارد.
